Гаранции за независимост на съда*
Ян Гинтер (Jaan Ginter)
Професор по криминология в университета в Тарту (Tartu Ülikool)
Гаранции за независимост на съда (Word)
Гаранции за независимост на съда (PDF)
1. Въведение
Независимостта на съдебната система е важна тема във всяка държава, но тя има изключително значение в страните, които доскоро са изпитвали или понастоящем изпитват проблеми с демократичния контрол върху своите правителства. Затова не е учудващо, че съдия Уейнстайн (Weinstein)[1] след посещението си в Латвия преди няколко години получи допълнителен стимул да изследва темата за съдебната независимост[2].
Понякога се твърди, че независимата съдебна система е общ белег на всички демокрации. Различни интерпретации са предлагани за нуждата от независим съд в демократичните държави. Уилям Ландес (William Landes) и Ричард Познър (Richard Posner) са на мнение, че политиците в демократичните държави се нуждаят от независими съдилища, за да постигнат дългосрочни договорености със своите избиратели (т.е. без независими съдилища, политиците биха били склонни да се отметнат от всяко обещание, дадено от техните предшественици, а, съзнавайки краткотрайността на тези обещания, техните избиратели биха „инвестирали“ ex ante по-малко в едно бъдещо благоприятно законодателство)[3]. Рене Фок (Rene Foque) поддържа един малко по-различен възглед, декларирайки, че без независима съдебна система политическата власт не може да бъде легитимирана в очите на отговорните и зрелите граждани.[4] Интерпретацията, предложена от Матю Д. Маккъбинс (Mathews D. McCubbins) и Томас Шварц (Thomas Schwartz), е доста по-различна. Те твърдят, че политиците се нуждаят от независими съдии, които да упражняват надзор над хората, които те назначават на административни постове (т.е. политиците държат бюрократите под контрол, като дават право на избирателите си да ги съдят пред независими съдилища).[5]
Както показват обаче сравнителните проучвания, независимата съдебна система не е едно и също нещо във всички демокрации. Д. Марк Рамсейър (J. Mark Ramseyer) предлага интересно обяснение на въпроса защо рационални политици в някои демокрации поддържат идеята за независими съдилища, докато в други демокрации това не е така. Той твърди, че въпросът стои близо до затворническата дилема и това дали рационални политици поддържат идеята за независими съдилища, зависи от две неща: 1) дали те очакват изборите да продължават безкрайно, и 2) ако изборите продължават безкрайно, дали те очакват да продължават да ги печелят безкрайно. Политиците биха осигурили независими съдилища само ако оценяват като голяма вероятността управлението да продължава да се формира чрез избори и като малка вероятността изборната победа да е тяхна.[6]
2. Списък с гаранциите
Когато анализираме гаранциите за независимост на съдебната система, трябва да имаме предвид, че съдийската независимост включва три аспекта:
- независимост на отделния съдия;
- независимост на отделните съдилища;
- независимост на системата на съдилищата.[7]
Трите аспекта на независимост на съдебната система могат да бъдат гарантирани чрез различни средства и техники. Средствата и техниките за гарантиране на един аспект обаче понякога могат да имат негативно отражение върху друг аспект на съдебната независимост.[8]
Естонската конституция [9] третира единствено първия и третия аспект на независимостта. Съгласно § 147 от конституцията „правният статут на съдиите и гаранциите за тяхната независимост се уреждат със закон“.[10] По-нататък, съгласно § 146, „съдилищата са независими в тяхната дейност и правораздават в съответствие с Конституцията и законите“.
Конституцията не предлага пълен списък на гаранциите. Член 147 посочва само някои от тях:
- „съдиите се назначават до живот“;
- „основанията и процедурата за освобождаване на съдии от длъжност се уреждат със закон“;
- „съдиите могат да бъдат освобождавани от длъжност само въз основа на съдебно решение“, и
- „съдиите нямат право да заемат друга избираема или друга длъжност освен в случаите, посочени в закона“.
Относно назначаването на съдии чл. 150 допълва, че „председателят на Върховния съд се назначава на длъжност от Riigikogu[11] по предложение на президента на републиката. Върховните съдии се назначават на длъжност от Riigikogu по предложение на председателя на Върховния съд. Другите съдии се назначават на длъжност от президента на републиката по предложение на Върховния съд“.
Според чл. 153 „наказателни обвинения могат да се повдигат срещу съдия по време на неговия мандат само по предложение на Върховния съд и със съгласието на президента на републиката. Наказателни обвинения могат да се повдигат срещу председателя на Върховния съд и върховните съдии само по предложение на Канцлера на правото[12] и със съгласието на мнозинството на Riigikogu“.
Законът за правния статут на съдиите[13] от 1991 г. дава по-детайлен списък на гаранциите за независимост на съдиите. Според параграф 17 (2) независимостта на съдиите е гарантирана чрез:
1) процедурата по назначаване на съдиите;
2) процедурата по освобождаване на съдиите;
3) процедурата по отстраняване на съдиите;
4) процедурата по повдигане на наказателни обвинения срещу съдиите;
5) съдебната процедура;
6) тайната на съдебното съвещание на съдиите и съдебните заседатели;
7) отговорността за обида на съда и за намеса при вземането на съдебни решения;
8) осигуряването на организационни и технически условия за дейността на съдилищата;
9) финансовата сигурност на съдиите;
10) социалната сигурност на съдиите.
Този списък по никакъв начин не може да се приеме за изчерпателен. В него липсват например гаранциите относно процедурите за преместване на съдии и за предприемане на дисциплинарни мерки срещу тях. Тези гаранции се упоменават в други разпоредби на посочения закон.
Законът за съдилищата[14] от 1991 г. не съдържа списък с гаранции.
Различните държави използват различни процедури и техники за гарантиране на съдебната независимост. Минималните стандарти за съдебна независимост са формулирани в Стандартите за съдебна независимост на Международната организация на адвокатите (Тhe International Bar Association), цитирани по-долу като Стандартите на МОА,[15] във Всеобщата декларация за независимо правосъдие, приета от Първата световна конференция за независимо правосъдие, проведена в Монреал (по-нататък цитирана като Монреалска декларация)[16] и в Основните принципи за независимост на съдебните органи, приети от Седмия конгрес на ООН за превенция на престъпността и третирането на закононарушителите, проведен в Милано (по-нататък цитирани като Основни принципи на ООН).[17]
Следващите части са посветени на анализ на гаранциите, за които има съмнение, че са удовлетворени в пълна степен в Естония
2. Подбор и продължителност на правоотношението на съдиите
Всички международни стандарти за независимост на съдебната система включват някои препратки за подбор и продължителност на правоотношението на съдиите. Най-меките стандарти са Основните принципи на ООН, които изискват само следното: всеки начин за подбор на съдии трябва да предпазва съдебните назначения от неправомерни мотиви. При подбора на съдии, не трябва да има дискриминация на основата на раса, цвят на кожата, пол, религия, политически или други възгледи, национален или социален произход, имущество, рождение или статус, с изключение на изискването кандидатът за съдебна длъжност да е гражданин на дадената държава, което не се счита за дискриминационно.[18]
Монреалската декларация предлага следното: участието в съдебните назначения от страна на изпълнителната или законодателната власт е съвместимо със съдебната независимост, доколкото назначенията на съдии се правят въз основа на консултация с членовете на съдебната власт и юридическата професия или с орган, в който членовете от съдебната власт и юридическото съсловие участват.[19]
Най-строги са Стандартите на МОА, които декларират, че: (a) участието в съдебните назначения или повишаване в длъжност от страна на изпълнителната власт или законодателната власт не е несъвместимо със съдебната независимост, при условие че назначенията или повишаването в длъжност на съдии е отговорност на орган на съдебната власт, в който членовете от съдебната власт и юридическото съсловие представляват мнозинство; (b) назначенията и повишаването в длъжност от орган, който не е част от съдебната власт, може да не се счита за несъвместимо със съдебната независимост в държави, в които поради дълги исторически и демократични традиции институтите на съдебните назначения и повишаване в длъжност функционират задоволително.[20]
Различните държави използват различни системи за съдебни назначения. Само малко на брой държави са поверили правомощието за съдебни назначения на съдебната власт (тази функция по принцип се осъществява от колегиален орган (съдебен съвет)).[21] С някои изключения повечето държави представят тази функция на изпълнителната власт, която я осъществява чрез уеднаквена процедура за всички съдии или чрез диференцирана система, при която системата за назначения във висшите съдилища се различава от тази за по-нискостоящите съдилища.[22] Особено изключение са някои от щатите в САЩ, в които се използват политизирани или деполитизирани избори за подбор на съдии. Има значителен обем изследвания на темата за различните системи за подбор и за продължителност на мандата на съдиите.[23] Основният фактор, за да бъде предпочетен един метод пред друг, е целта да бъде постигнат баланс между независимост и отчетност.
По принцип емпиричните изследвания по темата показват, че методът на подбор има ограничен ефект (ако изобщо има такъв) върху общото качество на съдиите.[24] Така например изследване на Дейвид А. Бауърс (David A. Bowers) и Джеролд Л. Уолтман (Jerold L. Waltman) изучава въздействието на начините на подбор в съдебната власт върху различията в мненията на обществото и на съдиите. Авторите откриват, че има значителна взаимовръзка между продължителността на присъдите за тежки престъпления и нагласите в обществеността в съответната юрисдикция да подкрепя по-либерални или по-консервативни политически възгледи. Колкото по-консервативно е населението, толкова по-дълги са наказанията. Бауърс и Уолтмън задълбочават своето изследване, за да изяснят дали тази взаимовръзка е още по-тясна в юрисдикциите, в които съдиите са избираеми, и откриват, че начинът на подбор на съдии няма значим ефект върху степента, в която обществените предпочитания определят присъдите.[25]
В Естония са били използвани различни системи за подбор на съдии. През първите години на независимост от 1918 г. до 1920 г. съдиите са били назначавани от изпълнителната власт. От 1920 г. до 1933 г. съдиите от най-висшия съд (Riigikohus) са избирани от легислатурата, а останалите съдии – от Riigikohus (Върховния съд). От 1933 г. до съветската окупация съдиите се назначават от президента. По време на съветската окупация съдиите са официално избирани чрез общи избори на всеки пет години, но реално са подбирани от членовете на комунистическата партия.
Съгласно Закона за съдилищата от 1991 г. председателят на Върховния съд (Riigikohus) се назначава от легислатурата (Riigikogu) по предложение на президента на републиката, върховните съдии от Riigikohus се назначават от Riigikogu по предложение на председателя на Върховния съд (Riigikohus), като другите съдии се назначават от президента по предложение на Riigikohus. [26]
Няма съмнение, че естонският метод за подбор на съдии е в съответствие с меките Основни принципи на ООН. Съществува обаче известна трудност при помирението на естонските методи с Монреалската декларация, защото председателят на Riigikohus се назначава от легислатурата без каквито и да било консултации със съдебната власт, а всички назначения се правят без консултации с юридическото съсловие.
Тези различия могат да се обяснят с обстоятелството, че не е имало съдии, назначени от независима Естония, с които могат да се проведат консултации, и юридическото съсловие е било твърде малко. И все пак някои въпроси остават без отговор, защото вече има съдебна власт, с която може да се проведат консултации. Юридическото съсловие също нараства.
Много по-трудно е да се съвместят естонските модели за подбор за съдебни длъжности със Стандартите на МОА, които изискват съдебните назначения да се извършват от орган на съдебната власт и позволяват назначения от органи извън съдебната власт само в случай, че е налице дълга историческа и демократична традиция. Трудно е да се твърди, че няколко години от 1933 г. до съветската окупация са били достатъчни, за да се развие една дълга историческа традиция, но в същото време изглежда, че стандартът на чл. 3. (a) от Стандартите на МОА[27] не е изцяло обоснован.
Както беше споменато по-горе, само ограничено малцинство от държави използва Стандартите на МОА за подбор при съдебните назначения. Някои държави, които са използвали този начин на подбор през 1982 г. (когато са били въведени Стандартите на МОА), са отхвърлили този метод на по-късен етап (напр. Финландия през 1993 г.). Съществуват и основания да се счита, че предложеният начин на назначаване в стандартите може да притежава някои сериозни несъвършенства.
Никой не може да се съмнява, че назначаването на съдии от орган на съдебната власт повишава нейната независимост. Въпросът е дали съществува ниво на независимост, отвъд което независимостта на съдебната власт би била вредна. Ако назначаването на съдии би било изключителна функция на съдебната власт, съдебната власт все повече и повече би се откъсвала от останалата част на обществото и разбиранията на съдебната власт могат да започнат да се различават съществено от разбиранията на останалата част от обществото. По-вероятно е тези различия да са в полза на съдебната власт, но обществото е способно да понесе само определено ниво на подобни различия. Ако различията станат по-големи, отколкото обществото е способно да приеме, обществото ще се насочи към потискане на тези различия и в този случай махалото най-вероятно ще се придвижи към другата крайност, при която независимостта на съдебната власт може значително да бъде накърнена.
Друг проблем, свързан с назначаването, е проблемът за продължителността на мандата. Независимостта на съдебната власт се гарантира в най-висока степен при назначаване до живот. Доживотното назначаване може да бъде разбирано по два различни начина – или буквално, когато съдията е назначаван до живот, или когато назначаването е до достигане на определена възраст. Към настоящия момент повечето държави са възприели второто разбиране. В някои държави съдиите се избират с определен срочен мандат.
Към назначаването на съдии със срочен мандат се отправя сериозна критика. Шимон Шетрийт например твърди, че този метод не съответства на принципа на несменяемост, защото дава възможност да се поднови мандатът на „подходящия“ съдия и да се изчака изтичането на мандата на „неудобния“ съдия, който няма да бъде подновен. [28] Измежду международните стандарти, които третират този въпрос, Стандартите на МОА са най-строги, като изискват „по принцип съдебните назначения да са до живот при условията на освобождаване и задължително пенсиониране при навършване на възраст, установена в закона към датата на назначаването“.[29] Тук се сблъскваме със същия проблем за балансирането на независимостта с отговорността и отчетността.[30]
В Естония съдиите се назначават до живот, като подлежат на принудително пенсиониране в срок от пет години след навършване на общата пенсионна възраст.[31] Проблемът е, че общата пенсионна възраст се увеличи след назначаването на нови съдии. Монреалската декларация посочва, че „пенсионната възраст на назначените съдии няма да бъде променяна без тяхно съгласие".[32] Съгласно формулировката на Монреалската декларация увеличаването на възрастта за пенсиониране би било възможно единствено със съгласието на съдиите. Това изискване обаче неоправдано създава неравнопоставеност между съдиите и другите служители. Не съществуват сериозни съмнения в това, че споменатата клауза цели да гарантира съдебната независимост чрез повишаване на гаранциите за несменяемост. Увеличаването на пенсионната възраст не накърнява несменяемостта на съдиите. В този смисъл клаузата не бива да се тълкува различно от Стандартите на МОА, които изрично посочват, че „пенсионната възраст няма да бъде намалявана за назначените съдии“.[33]
С оглед на това може да се заключи, че увеличаването на пенсионната възраст не бива да бъде забранявано. Това обаче не решава всички проблеми, защото общата пенсионна възраст не е една и съща за всички поколения. В Естония жените, които са родени през 1941 г., по принцип се пенсионират при навършаване на 57-годишна възраст, а тези, които са родени през 1947 г. или по-късно, по принцип се пенсионират при навършване на 60-годишна възраст (различните пенсионни възрасти са установени с цел да се облекчи преминаването от пенсионна възраст от 55 г. (за мъжете – 60 г.) към 60 г. (за мъжете 65 г. ).[34] Това повдига въпроса дали съдии, които са родени по-рано, трябва да се пенсионират на по-ранна възраст, отколкото съдии, родени по-късно. Няма разумно обяснение защо по-рано родените съдии трябва да се пенсионират по-рано, отколкото съдиите, родени по-късно. Но както разликата във възрастта за пенсиониране за различните съдии е само инцидентен резултат от взаимодействието на два закона и няма никакво влияние върху несменяемостта, така и на поставения въпрос трябва да се отговори утвърдително, макар да е странно съдии, назначени по едно и също време на една и съща длъжност, да имат различна възраст за задължително пенсиониране.
3. Освобождаване, отстраняване от длъжност[35] и дисциплинарен процес.
Съдебната независимост може да бъде съществено засегната от неуместни основания или процедури за освобождаване от съдебна длъжност, отстраняване и дисциплиниране. Международните стандарти за съдебна независимост изискват основанията за отстраняване от съдебна длъжност да бъдат ограничени до установяване на „неспособност или поведение, които правят съдиите непригодни да изпълняват своите задължения“[36] и не споменават освобождаването от длъжност.
Законът за правния статус на съдиите от 1991 г. посочва три основания за започване на дисциплинарно производство (всяко от които може да доведе до отстраняване от съдебна длъжност):
- нарушаване на вътрешните правилата в съда;
- неуместно поведение при упражняване на съдебната длъжност;
- неуместно поведение, уронващо престижа на съдебната власт.[37]
Без съмнение всички тези основания могат да направят съдията „непригоден да изпълнява своите задължения“. Проблемът е обаче, че Законът за правния статус на съдиите от 1991 г. също предполага основания за освобождаване на съдии, които включват:
- оставка;
- здравословно състояние, което прави невъзможно надлежното упражняване на съдийските задължения;
- достигане на пенсионна възраст;
- непригодност за заеманата длъжност (през първите три години на назначаване);
- реорганизация на съдилищата и намаляване на броя на съдиите;
- установяването на факти, които правят невъзможно по-нататъшното изпълнение на съдийските функции[38] (осъждане за умишлено престъпление, заемане на длъжност в легислатурата и органите на местно самоуправление, членство в политически партии, учредяване и членство в управителните органи на търговски организации).
Първото, второто, третото и шестото основание не будят значително притеснение, за разлика от четвъртото и петото. Възможността за освобождаване от длъжност на основание непригодност (през първите три години от назначаването) съществено накърнява несменяемостта (а чрез нея и независимостта на съдебната власт), което отваря възможности за освобождаване на „неудобни“ съдии. Международните стандарти и водещите демократични системи не познават такива основания за освобождаване от длъжност. Статутът на естонските съдии през първите три години на заемане на длъжност е сходен с този на съдии, назначени с изпитателен срок.
Макар назначаването с изпитателен срок да е сериозно критикувано и да се твърди, че „назначаването на изпитателен срок е несъвместимо с независимостта, необходима за съдийската функция“,[39] Монреалската декларация го допуска „за съдии след тяхното първоначално назначаване в страните, в които има съдийско съсловие с кариерно израстване в съдебната власт“.[40] Спорно е дали Естония е държава, в която има кариерно израстване в съдебната система. Но дори това да е така, естонските съдии, които могат да бъдат освободени по всяко време през първите три години от своята тригодишна кариера, са значително по-уязвими от съдиите, назначени на изпитателен срок. При това положение не може да се приеме, че тази хипотеза покрива международните стандарти.
Сходни съображения съществуват и по отношение на петото основание. В редица държави съдебната власт силно се е съпротивлявала срещу правомощието на правителството да освобождава съдии на основание, че техният брой е прекалено голям. Този проблем би бил решен в някаква степен, ако правителството би имало правомощие да съкрати съдийската длъжност, но със задължението да предостави на съдията същото възнаграждение, което е имал преди съкращаването. Доколкото естонските закони не съдържат такава гаранция относно възнаграждението, може да се заключи, че посочената разпоредба не съответства напълно на потребността от независима съдебна власт.
Известно притеснение създава и обстоятелството, че правомощието да бъдат освобождавани съдии на всички горепосочени основания е предоставено на президента на републиката.[41] Най-проблематично е основанието за освобождаване от страна на президента при непригодност за заемане на съдебната длъжност (през първите три години от назначаването). Това основание за освобождаване е по същество уволнение (в смисъла на понятието, използвано в международните стандарти) и по тази причина трябва да е прерогатив на съдебната власт или на легислатурата.[42]
До този момент президентът никога не е упражнявал своето правомощие да освободи съдия поради непригодност. Твърди се, че в този аспект Законът за правния статус на съдиите е противоконституционен (съгласно § 147 от Конституцията на Република Естония „съдиите се назначават до живот“). Доколкото обаче същата разпоредба на Конституцията декларира, че „основанията и процедурата за освобождаване на съдии от длъжност се уреждат в закона“, не е лесно да се твърди, че Конституцията не позволява освобождаването на това основание. Въпреки това § 146 от Конституцията, който посочва, че „съдилищата са независими в своята дейност“, също изглежда, че влиза в противоречие с правомощието на президента да освобождава съдии на основание „непригодност“. Може да се твърди, че съдилищата биха могли да са независими, ако съществува възможност съдии да се освобождават от президента на основание „непригодност“.
Друг конфликт между Закона за правния статус на съдиите и международните стандарти е свързан с правото на съдията да обжалва решението на дисциплинарния трибунал.[43] Този принцип може да не намери приложение спрямо решения на най-висшия съд и тези на легислатурата в процедури по импийчмънт или сходни процедури,[44] но в Естония дисциплинарните процедури се провеждат пред Дисциплинарна комисия, която е съставена от трима съдии от Върховния съд (Riigikohus), трима съдии от апелативните съдилища и трима съдии от първоинстанционните съдилища. Така че дисциплинарната комисия не може да се счете за еквивалентна на най-високопоставения съд, а в Естония право на обжалване не е дадено на съдиите.
Може да се твърди, че липсата на право на обжалване не влияе на съдебната независимост, защото дисциплинарните производства се провеждат пред трибунал, съставен от съдии и върховни съдии. Но ако вътрешната съдебна независимост също е цел, не може да се отрече нуждата от независим контрол за законосъобразност върху дисциплинарните производства.
4. Преместване
Общоприето е, че в някои случаи преместването е равносилно на отстраняване, а правомощието да се преместват съдии без тяхно съгласие е несъвместимо със съдебната независимост.[45] Например в Индия, поради езиковите бариери и съществени разлики между различните региони, преместването може да означава de facto отстраняване.[46] Съдиите не трябва да бъдат премествани от една юрисдикция или от една функция към друга без тяхното съгласие. Това изискване е включено както в Стандартите на МОА[47], така и в Монреалската декларация.[48] Стандартите на MOA са в известна степен по-меко формулирани и предвиждат, че съгласието на съдията е за предпочитане. Но Монреалската декларация, макар по принцип да отхвърля възможността за преместване на съдията без негово съгласие, приема, че е допустима система с периодична ротация на съдиите и специално посочва системи, „в които съдията в началните години на своята кариера е преместван от длъжност на длъжност, за да обогати своя съдебен опит“. Независимо от това, съдебната независимост може да бъде съществено засегната дори при система, която предвижда преместване със съгласието на съдията. Забележителен пример за това е японската система.[49] За да се изключи тази възможност, горепосочените Стандарти на МОА изискват правомощието за преместване на съдия от един съд в друг да бъде предоставено на орган на съдебната власт.[50]
Законът за правния статус на съдиите е в пълно съответствие с международните стандарти, що се отнася до преместването на съдии. В Естония съдия може да бъде преместен в друг съд от същото ниво от Върховния съд (Riigikohus) само със съгласието на съдията. Но има индикации, че в бъдеще ситуацията може в един момент да се промени драстично. Съгласно новия проектозакон за съдилищата, подготвен от Министерството на правосъдието, правомощието за преместване ще бъде възложено не на съдебната, а на изпълнителната власт, и по-точно на Министерството на правосъдието. Тук също липсва индикация, че се изисква съгласие на съдията. Да се надяваме, че това е просто една глупава грешка на някой младши законотворец. Съществуват основания да се смята, че това е така, защото след като клаузата беше сериозно критикувана от съдебната система и от либералните академични среди, Министерството на правосъдието не е продължило да настоява за тази промяна.
Друг аспект, който също трябва да бъде разгледан, е използването на „резервни“ съдии. Законът за правния статус на съдиите позволява назначаване на съдии, който нямат постоянна длъжност (юрисдикция) и които могат да бъдат прехвърляни от длъжност на длъжност от министъра на правосъдието, без да е необходимо тяхното съгласие.[51] Гаранциите за несменяемост на тези съдии са значително по-малки от тези на редовните съдии. Международните стандарти не споменават „резервните“ съдии. Въпреки това за сходни функции, за попълване на временно незаети длъжности или за справяне с временно повишаване на натоварването и т.н. някои държави използват съдии на непълен работен ден и временни съдии.
Монреалската декларация осъжда използването на временни съдии като несъвместимо със съдебната независимост[52], но не споменава съдиите на непълен работен ден. Стандартите на MOA са по-меки по този въпрос, но въпреки това указват, че „използването на временни съдии трябва да се избягва, доколкото е възможно, освен в държавите, в които съществува продължителна историческа традиция“.[53] Естония няма продължителна традиция по отношение на „резервните“ съдии, поради което Стандартите на MOA не могат да бъдат използвани, за да се оправдае тяхното използване. До този момент не са назначавани „резервни“ съдии. Би било добре такава практика да не възниква и системата за използване на „резервни“ съдии изцяло да отпадне от новия законопроект за съдилищата. Има други алтернативи за решаване на проблема с временните незаети длъжности и временното повишаване на натовареността. Временното преместване може да бъде извършвано по начин, по който да може да се получи съгласието на дадения съдия за преместването.
5. Заемане на съдебен административен пост и повишаване
Заемането на административен пост в рамките на съдебната власт и повишаването са също средства, с които може тежко да бъде засегната съдебната независимост. В Монреалската декларация се сочи, че „назначаването на съдия на пост в рамките на съда, в който той е назначен, е вътрешна административна функция, която следва да се упражнява от съдебната власт“.[54] Ако назначенията не се извършват от самия съд, съществува опасност от подкопаване на съдебната независимост в резултат на външното влияние. Това изискване е жизненоважно не само за независимостта на съдебната система vis a vis изпълнителната власт, но и за независимостта на отделния съд. Както беше изложено в обяснителната бележки към посочения раздел, целта не е да бъде изключена практиката в някои държави назначенията да се одобряват от Висш съдебен съвет или сходен орган. Това означава обаче че назначенията трябва да се извършват след одобрение от самия съд.
В Естония председателите на районните съдилища, на градските и на административните съдилища се назначават от министъра на правосъдието и при съгласуване с Riigikohus (Върховния съд). Председателите на окръжните (апелативни) съдилища се назначават от Riigikogu (Парламента) по предложение на министъра на правосъдието и при съгласуване с Riigikohus (Върховния съд). Председателят на Riigikohus се назначава от Riigikogu по предложение на президента на републиката.[55]
Нито едно от горепосочените назначения не се извършва от съдебната власт. Най-притеснително е назначаването на председателите на административните съдилища от министъра на правосъдието. Това са съдилищата, които трябва да предоставят защита от изпълнителната власт, когато тя е излязла извън законовите рамки. Но ако тези съдилища са зависими от изпълнителната власт, би било почти невъзможно да изпълнят тази роля. Честно казано, трябва да се изтъкне, че министърът на правосъдието не може да назначава председатели на съдилища самостоятелно, а трябва да го прави след съгласуване с Riigikohus. Това условие значително помага на защитата на съдилищата. Независимо от това, трудно е да бъде оправдано извършването на назначения от страна на министъра на правосъдието.
След като на министъра на правосъдието се предоставя правомощието да назначава председателите на първоинстанционните съдилища, трябва да предположим, че министърът отговаря за вътрешното функциониране на съдилищата. Но е съвсем невъзможно да примирим това предположение с доктрината за разделението на властите. Вътрешното функциониране на съдилищата трябва да бъде изключително правомощие на съдебната власт.
По-притеснително е, че в законопроекта за съдилищата правомощията на министъра на правосъдието са още по-широко формулирани. Съгласно законопроекта председателите на окръжните съдилищата също трябва да се назначават от министъра на правосъдието и няма никакви индикации, че това трябва да стане при съгласуване с Riigikohus (Върховния съд). Като се вземе предвид и че законопроектът предвижда председателите на съдилищата да бъдат преназначавани на всеки пет години, става ясно, че законопроектът съществено увеличава правомощията на министъра на правосъдието да контролира вътрешното функциониране на съдилищата.
Назначаването на други постове в съдилищата в Естония се извършва от съдебната власт. Разпределението на съдиите в рамките на окръжните съдилища и на върховните съдилища в рамките на Riigikohus (Върховния съд) по отделения и назначаването на председателите на отделения е прерогатив на Riigikohus, действащ en banc.[56] Разбира се, може да се твърди, че за да се гарантира независимостта на отделените съдилища в рамките на съдебната власт, назначенията в рамките на окръжните съдилища трябва да се извършва от самите окръжни съдилища. Въпреки това, като се вземе предвид малкият брой съдии в някои окръжни съдилища,[57] сегашната ситуация може да се счита за близка до оптималната.
Системата за повишения на съдии е от не по-малка важност за гарантирането на съдебната независимост. Монреалската декларация изисква „повишаването на съдиите да става въз основа на обективно оценяване на интегритета на кандидата и на способността му да отстоява своята независимост, професионална компетентност, опит, хуманност и всеотдайност към върховенството на закона“.[58]
В Закона за съдилищата и Закона за правния статус на съдиите не се споменава системата за повишения. Назначаването в горните инстанции става по същия начин, както и назначаването в долните. Не съществува и разлика между системите за първоначално и последващо назначаване.
Някои опасения възникват по отношение на назначенията в горните инстанции. Гражданският процесуален кодекс оправомощава председателя на окръжния съд и председателя на гражданското отделение в окръжния съд да назначават съдии от районните и градските съдилища по дадено дело в състав заедно с двама съдии от окръжния съд.[59] Тази практика е нежелателна, защото „съдия с временно назначение в даден съд е податлив на влияние от външни фактори и на натиск, и е възможно неговата независима преценка да бъде повлияна“.[60] Тази практика е особено съмнителна, когато се вземе предвид, че процедурата позволява заместването по конкретно дело, висящо пред по-горна инстанция (а не за даден период от време). Твърди се, че председателят на съда или председателят на отделението при назначаването на съдия по заместване по дадено дело, на мястото на съдия от по-горната инстанция, „може да подбере съдия така, че да подсигури изхода от делото, висящо пред съда ".[61]
Без съмнение съображенията за ефективност изискват някаква система, при която се назначава съдия по заместване, за да може да замести съдия в апелативна инстанция, който отсъства доброволно или по здравословни причини. Тези замествания обаче трябва да се използват по начин, който в минимална степен накърнява интегритета на съдебната власт. Доколкото е невъзможно да бъде решен проблемът с прекомерната натовареност без съдии по заместване, те трябва да бъдат назначавани не за определено дело, а за определен период от време.
6. Възнаграждение
Независимостта на съдията е немислима без наличието на адекватно възнаграждение. Не е възможно размерът на възнаграждението да е по-висок (и дори равен) на сумата, която някои страни по висящи правни спорове биха били склонни да платят (ако бъде прието тяхното предложение), за да повлияят на изхода от делото. Възнаграждението на съдиите обаче трябва да е достатъчно високо, за да им осигурява стандарт на живот, които няма да препятства един професионално компетентен и опитен юрист с интегритет и независимост да кандидатства за заемането на съдебна длъжност.
Освен това не трябва да съществува възможност вътрешното убеждение на съдиите да бъде манипулирано чрез намаляване или увеличаване на възнаграждението. Международните стандарти изискват гарантиране на възнаграждението чрез закон.[62] В Естония съдийското възнаграждение е обвързано със заплатата на министър-председателя [63], а последното е посочено също в закон. Единствената особеност е, че заплатите на съдиите са фиксирани като диапазон между две процентни съотношения[64], като точният размер се определя от председателя на съда (председателя на Върховния съд).
Диференциацията във възнагражденията на съдиите може да бъде оправдана от нуждата да бъдат мотивирани съдиите, ангажирани в обучения, за отлично свършена работа и т.н. Все пак не трябва да се забравя, че съдиите трябва да са независими от техните колеги съдии. Съществуват различни начини за гарантиране на вътрешната съдебна независимост. Например, съгласно Гражданския процесуален кодекс в първоинстанционните съдилища, помощник съдиите трябва да обявят своето становище в залата за съвещание преди съдията. В окръжните съдилища и във Върховния съд (Riigikohus) съдията-докладчик трябва първо да обяви своето становище пред другите съдии, които правят същото по ред на старшинство (т.е. младши-съдиите или съответно върховните съдии са първи), като председателят на състава или на върховния съд обявява своето последен.[65] Следователно в Естония вътрешната съдебна независимост е също ценена и до известна степен гарантирана. Затова трябва да се прецени дали благоприятните ефекти на диференциацията на заплатите оправдават неблаготворния й ефект върху вътрешната съдебна независимост. Отговорът, изглежда, е, че неблагоприятният ефект е по-висок, особено когато се вземе предвид, че председателите на първоинстанционните съдилища се назначават от изпълнителната власт.
7. Процесуални и вътрешни правила в съдилищата
Функционирането на съдилищата зависи (поне до известна степен) от процесуалните правила и вътрешните правила в съдилищата. Стандартите на MOA изискват процедурни и практически правила, „създавани чрез законодателство или от съдебната власт в сътрудничество с юридическото съсловие, и подлежащи на парламентарно одобрение“.[66] В Естония съдебните процедури са уредени в гражданскопроцесуалния, наказателнорпорцесуалния и административнопроцесуалния кодекс. Кодексите се приемат от легислатурата. Може да се заключи, че няма противоречие със стандартите, посочени по-горе.
Независимо от това освен кодексите съществуват вътрешни правилници за районните, градските, окръжните съдилища и за Върховния съд. Правилниците уреждат вътрешните процедури в съдилищата като документооборот, функциите на помощния персонал и т.н. Съгласно Закона за съдилищата правилниците на районните, градските и окръжните съдилища се одобряват от Министерството на правосъдието. Само правилникът на Върховния съд е изцяло под контрола на съдебната власт, тъй като се одобрява от Върховния съд.[67]
Трудно могат да се намерят аргументи защо правилниците на районните, градските и окръжните съдилища трябва да се одобряват от Министерството на правосъдието. Със сигурност действащата процедура за одобряване на правилниците овластява Министерството на правосъдието, но позитивният ефект от тази процедура не е въобще ясен. Затова новият Закон за съдилищата ще постави всички правилници в на правомощията на съдебната власт.
8. Съдебна администрация
Съществуват различни модели на съдебна администрация. На някои места се твърди, че съществува разделителна линия между държавите от системата на общото право и континенталната правна система. По тази разграничителна линия съдебната власт носи основната отговорност за съдебната администрация в държавите от системата на общото право, докато в държавите от континенталната правна система това е отговорност на изпълнителната власт. Всъщност разделението въобще не е толкова праволинейно. Например в Италия и Португалия, които не могат да се класифицират като държави, принадлежащи към системата на общото право, отговорността за съдебната администрация се носи от съдебната власт.[68]
Много по-усложнена е класификацията, предложена от Шимон Шетрийт (Shimon Shetreet). Той отличава пет модела:
1) модел на изключително управление от страна на съдебната власт,
a) индивидуален модел, при който един единствен съдия е натоварен с отговорността, и
b) колективен модел, при които колегиален орган е натоварен с тази отговорност;
2) модел на изключително управление от страна на изпълнителната власт;
3) модел на споделена отговорност между съдебната и изпълнителната власт,
a) йерархично разделение на отговорността (администрацията на висшия съд е отговорност на съдебната власт, а изпълнителната власт отговаря за администрацията на нископоставените съдилища), и
b) предметно разделение на отговорността (някои въпроси се решават от съдебната власт, а други – от изпълнителната власт);
4) модел на споделена отговорност между всички власти (колегиален орган, представляващ и трите власти, като могат да бъдат включени и други органи, е натоварен с отговорност за административното управление);
5) модел с отделен независим държавен орган, отговорен за управлението.[69]
В Естония към настоящия момент се прилага третият модел при условията на йерархично разделение. Върховният съд е отговорен за своята администрация, а Министерството на правосъдието е отговорно за администрацията на районните и градските, административните и окръжните съдилища.
Макар Монреалската декларация да призовава за предоставяне на „основата отговорност за съдебната администрация“[70] в ръцете на съдебната власт и Стандартите на МОА да указват, че е препоръчително „централното място при администрирането на съдебната власт да бъде оставено за съдебната власт или то да се извършва съвместно от съдебната власт и изпълнителната власт",[71] не може да се твърди, че натоварването на изпълнителната власт с администрирането на съдебната власт е във всички случаи несъвместимо със съдебната независимост.
Настоящата ситуация може още повече да се обтегне, ако законопроектът за Закон за съдилищата бъде приет без основни промени. Законопроектът въвежда втория модел, споменат по-горе, на изключително управление от страна на изпълнителната власт. Този модел също не е задължително несъвместим със съдебната независимост (той се използва например в Австрия и Норвегия [72]), но в Естония допълнителен проблем се поражда от факта, че Върховният съд е не само последна инстанция по граждански, наказателни и административни дела, но осъществява и функции по контрол за конституционосъобразност. Конституционните съдилища трябва да имат по-високи гаранции за своята независимост и е изключително съмнително дали администрирането на конституционните съдилища от страна на изпълнителната власт е съвместимо с интегритета на тези съдилища.
Друг аргумент срещу предлаганите промени в законопроекта за Закон за съдилищата е, че международните стандарти са много по-меки по отношение на процедурите, които са утвърдени с продължителна демократична традиция, но същите процедури без такива традиции, се считат за съмнителни.[73] Ако имаше продължителна традиция за изключителен контрол от страна на изпълнителната власт върху съдебната администрация в Естония, тогава това не би било задължително несъвместимо с независимостта на съдебната власт. Но за въвеждането на такива процедури трябва да са налице изключително важни причини. До този момент авторите на законопроекта не са показали защо тези промени са неизбежни.
9. Заключение
Може да се направи заключението, че независимостта на съдебната власт в съвременна Естония е много по-гарантирана, отколкото по време на съветската окупация. И все пак има определени изменения, които могат да се въведат с новия законопроект за Закон за съдилищата, които да гарантират, че другите власти никога няма да имат възможността да прилагат ограничения, неправомерни стимули, влияние, натиск, заплахи или вмешателство по отношение на съдебната власт, когато решават въпросите, висящи пред тях безпристрастно, въз основа на фактите и в съответствие със закона.
Тези промени включват:
1) по-голямо участие на юридическото съсловие в назначаването на съдиите;
2) консултации със съдебната власт при назначаване на председателя на Върховния съд;
3) премахване на възможността за освобождаване на съдии на основание непригодност за заеманата длъжност (през първите три години от заемането на длъжността);
4) премахване на назначенията на „ резервни“ съдии;
5) уреждане на възможност за обжалване на решенията на Дисциплинарната комисия пред Върховния съд;
6) прехвърляне към съдебната власт на правомощието по назначаване на председател на първоинстанционните и окръжните съдилища;
7) доколкото е невъзможно, да се избегне назначаването първоинстанционни съдии в състави на окръжните съдилища, назначаването на първоинстанционни съдии да не по конкретно дело, а за определен период от време;
8) одобрение на процесуалните и вътрешните правила в съдилищата от съдебната власт;
9) увеличаване на отговорността на съдебната система за администрирането на съдилищата;
10) запазване на сегашния модел на администрация на Върховния съд.
* Публикувано в: Jaan Ginter. Guarantees of Judicial Independence, Juridica International, 1996, No. 1, pp. 75-84
[1] Senior Judge, United States District Court, Eastern District of New York.
[2] Jack B. Weinstein, Essay: Limits on Judges' Learning, Speaking, and Acting: Part II Speaking and Part III Acting, Dayton Law Review, Fall, 1994, т. 20, с. 2.
[3] William M. Landes, Richard A. Posner, The Independent Judiciary in an Interest-Group Perspective, Law & Economics, 1975, т. 18, с. 875.
[4] Rene Foque, The Independence of the Judiciary and the Administration of Criminal Justice, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1993, т. 1, бр. 4, с. 348.
[5] Mathews D. McCubbins, Thomas Schwartz, Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, 1984, т. 28, с. 165.
[6] J. Mark Ramseyer, The Puzzling (In)dependence of Courts: A Comparative Approach, The Journal of Legal Studies, June 1994 г., т. 23, стр. 722.
[7] Обичайно се обсъждат само два отделни проблема a) независимост на отделния съдия и б) независимост на съдилищата (под което се разбира системата на съдилищата като цяло), вж. например Robert Stevens, The Independence of the Judiciary, Oxford: Calendron Press, 1993, с. 183; Shimon Shetreet, Judicial Independence: New Conceptual Dimensions and Contemporary Challenges, in Judicial Independence, S. Shetreet, J. Deschenes (eds.), Martinus Nijhoff Publishers, Dodrecht/Boston/Lancaster, 1985, с. 590.
[8] Например независимостта на отделния съдия включва и независимост на съдията от неговите колеги, но тази независимост може да бъде подкопана от системата за назначаване на съдии, при която съдиите са съветници или вземат решението за назначаване. От друга страна, системата за назначаване на съдии, при която съдии са съветници или вземат решенията, е една от техниките за гарантиране за независимостта на съдебната система.
[9] Riigi Teataja 1992, 26, 349; английска версия на текста е публикувана в Estonian Legislation in Translation, Legal Acts of Estonia, № 1, януари 1996 г.
[10] В текста на Конституцията под „закон“ се разбира акт на парламента.
[11] Riigikogu е естонският парламент.
[12] В Естония канцлерът на правосъдието е независимо длъжностно лице, назначавано от Riigikogu по предложение на президента на републиката, чиято основна функция е да осъществява надзор дали нормотворчеството на легислатурата, изпълнителната или местната власт са съответствие с конституцията и законите. Канцлерът на правосъдието не представлява законодателната, изпълнителната или съдебната власт.
[13] Riigi Teataja 1991, 38, 473.
[14] Riigi Teataja 1991, 38, 472.
[15] Стандарти на международната организация на адвокатите за съдебната независимост (International Bar Association) Standards of Judicial Independence), в Judicial Independence, S. Shetreet, J. Deschenes (eds.), Martinus Nijhoff Publishers, Dodrecht/Boston/Lancaster, 1985, с. 388.
[16] Universal Declaration on the Independence of Justice, в Judicial Independence, S. Shetreet, J. Deschenes (eds.), Martinus Nijhoff Publishers, Dodrecht/Boston/Lancaster, 1985, с. 447.
[17] Основни принципи за независимост на съдебните органи (Basic Principles on the Independence of the Judiciary), Седми конгрес на ООН за превенция на престъпността и третирането на закононарущителите (Seventh United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders), Милано, 26 август до 6 септември 1985 г., U. N. Doc. A/CONF.121/22/Rev.1, 1985, с. 59.
[18] Основни принципи на ООН, Principle №. 3.
[19] Монреалската декларация, 2.14. b)
[20] Стандартите на MOA, 3. (a), (b).
[21] Италия (consiglio superiore della magistratura); Португалия (Higher Council of Magistrates); Испания (General Council of Judicial Power); Финландия (до 1993 г. Върховният съд назначава районните и общинските съдии), вж. Shimon Shetreet, op. cit. с. 624.
[22] Вж. Shimon Shetreet, op. cit. с. 624.
[23] Вж. например Peter D, Webster, Selection and Retention of Judges: Is there One "Best" Method?, Florida State University Law Review, 1995, бр. № 231, с. 1- 42; Jona Goldsmith, Selection and Retention of Judges: Is Florida's Present System Still the Best Compromise?: Merit Selection: Current Status, Procedures, and Issues, in University of Miami Law Review, Fall, 1994, т. 49, с. 1-79; Deborah Hardin Wagner, Selection and Retention of Judges: Is Florida's Present System Still the Best Compromise?: Ensuring Diverse Bench: Is Florida Up to the Task?, in University of Miami Law Review, Fall, 1994, т. 49, с. 147-153.
[24] Вж. по принцип Commission on Government Integrity, State of New York, Becoming a Judge: Report on the Failings of Judicial Elections in New York State, 1988, с. 7; Anthony Champagne, The Selection and Retention of Judges in Texas, Sw. L. J. (Special issue), май 1986 г., с. 111.
[25] David A. Bower, Jerold L. Waltman, Are Elected Judges More in Tune with Public Opinion? A Look at Sentences for Rape, International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, пролет, 1994 г., т. 18, № 1, с. 114-117.
[26] Riigi Teataja 1991, 38, 472, §§ 16, 18, 20 и 24.
[27] „3 а) Участието на изпълнителната или законодателната власт в назначенията и кариерното израстване в съдебната власт не е в противоречие с независимостта на съдебната власт, при условие че назначенията и повишаването на съдии се извършват от съдебен орган, в който представителите на съдебната система и юридическата професия са мнозинство.“
[28] Shimon Shetreet, op. cit., с. 623-624.
[29] Стандартите на MOA, 22. (a).
[30] За интересна дискусия относно независимостта и отчетността на съдиите във връзка с ролята на съдилищата в обществото (колкото повече съдиите оформят политиките, толкова повече отчетност е необходима) вж. Peter D. Webster, op. cit., с. 3-10.
[31] Закон за правния статут на съдиите, § 7 (1) и (2).
[32] Монреалска декларация, 2.22.
[33] Стандартите на MOA, 22. (b).
[34] Закон за държавните пенсии от 1993 г., изменен на 20 март, 1996 г., Riigi Teataja I 1993 г., 15, 256, § 5.
[35] Освобождаването и отстраняването са обсъдени като отделни въпроси, защото Законът за правния статус на съдиите урежда две различни процедури: за отстраняване (възможно само в дисциплинарно производство) и освобождаване (възможно, ако съдията подаде оставка, навърши законовоопределената пенсионна възраст и в други хипотези).
[36] Основните принципи на ООН, 18. Сходни разпоредби са включени и в Монреалската декларация (2.38) и Стандартите на МОА (30).
[37] Закон за правния статут на съдиите, § 19 (1).
[38] Закон за правния статут на съдиите, § 26.
[39] Shimon Shetreet, op. cit. стр. 624.
[40] Монреалска декларация, обяснителна бележка към 2.20, сходно с текста на Стандартите на МОА (23. (a)).
[41] Президентът може да освобождава съдии по предложение на Председателя на Riigikohus. Закон за правния статус на съдиите, § 27
[42] Монреалска декларация, 2.33 (a), (b); Стандарти на МОА, 31.
[43] Основни принципи на ООН, 20; Монреалска декларация, 2.37.
[44] Основни принципи на ООН, 20.
[45] Вж. Sharon Shetreet, op. cit., с. 608, 631.
[46] Виж J. Cottrell, The India Judges' Transfer Case, International and Comparative Law Quarterly, 1984, т. 33, с. 1032.
[47] Стандарти на MOA, 12.
[48] Монреалска декларация, 2.18.
[49] Виж J. Mark Ramseyer и Frances McCall Rosenbluth, Japan's Political Marketplace, 1993, гл. 8 и 9.
[50] Монреалската декларация мълчи по този въпрос.
[51] Закон за правния статут на съдиите, § 9.
[52] Монреалска декларация, 2.20.
[53] Стандарти на MOA, 23. (b).
[54] Монреалска декларация, 2.16.
[55] Закон за съдилищата, §§ 16., 18., 20., 24.
[56] Закон за съдилищата, §§ 22 and 25.
[57] Съществуват само три окръжни съдилища и по тази причина Riigikohus е в позицията да бъде информиран относно съдиите, за да взима оптимални решения.
[58] Монреалска декларация, 2.17.
[59] Riigi Teataja I, 1993 г., 31/32, 538, § 14 (3) 1).
[60] Shimon Shetreet, op. cit., стр. 627.
[61] Id.
[62] Стандартите на MOA, 15. (a); Монреалска декларация 2.19 a).
[63] Закон за правния статут на съдиите, §§ 29-31. Заплатата на председателя на Върховния съд е равна на тази на министър-председателя, а заплатите на останалите върховни и други съдии са определен като процент от нея.
[64] Закон за правния статус на съдиите, §§ 29-31.
[65] Riigi Teataja 1993, I, 31/32, 538, § 16.
[66] Стандарти на MOA, 6.
[67] Закон за съдилищата, §§ 16, 18, 20, 27.
[68] Съществуват известни индикации, че по отношение на формалните гаранции за съдебна независимост Италия, Португалия и Испания съществено се отличават от другите държави от континенталната правна система, като уреждат назначаването на съдии и управлението на съдебната администрация от орган на съдебната власт.
[69] Виж Shimon Shetreet, op. cit., с. 644-645.
[70] Монреалска декларация, 2.40.
[71] Стандартите на MOA, 8.
[72] Вж. Shimon Shetreet, op. cit., с. 644.
[73] Вж. например Стандартите на MOA, 3. (b); 23. (b).