МОДЕЛИ НА СЪВЕТИТЕ НА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ
Публикуваме кратък сравнителен преглед на съществуващите в други европейски държави съдебни съвети.
Модели на съветите на съдебната власт (Word)
Модели на съветите на съдебната власт (PDF)
Северен и южен европейски модел на съдебните съвети
В някои от държавите членки на Европейския съюз, с цел да се гарантира независимостта на съдебната власт или за целите на ефективно управление и администриране на съдебните институции, са създадени независими органи (Съдебни съвети) с участие на съдебната власт и изпълнителната власт или Парламента.
Тези Съдебни съвети показват особености, които могат условно да бъда разграничени в два модела: южен европейски модел, при който органът има конституционни корени и изпълнява само основни функции по отношение на защитата на независимостта на съдебната власт (дава съвети относно назначаването на представителите на съдебната власт или упражнява дисциплинарни правомощия по отношение на тези представители) и северен европейски модел, в който Съветите в допълнение към основните си функции (например даване на мнения за назначенията и дисциплинарните съдебни процедури) имат широки правомощия в областта на администрацията (наблюдение на съдебните деловодства, натовареността на магистратите и т.н.) и при управлението на съдилищата (осигуряват жилища, извършват дейности по автоматизация, подбор, обучение и т.н.) и в допълнение към това играят важна роля в бюджетирането на съдилищата (участие в определянето на бюджет, разпределение, наблюдение и контрол на разходите и т.н.).
Франция
Висшият съвет на магистратурата (Conseil supérieur de la magistrature), който се състои от две колегии ‘formation de siège (съдийска колегия) и ‘formation du parquet’ (прокурорска колегия), съществува от 30 август 1883 г., като има конституционен статус от 27 октомври 1946 г. Основните цели на Съвета са да подпомагат президента на Републиката в гарантирането на независимостта на съдебната власт, в съдебните назначения и дисциплинарната отговорност на магистратите.
Съветът се председателства от президента и включва следните членове – министъра на правосъдието (заместник-председател на Съвета), 12 членове, които се назначават за срок от четири години и се избират от съдиите и прокурорите, така че да бъде представено всяко ниво от йерархията на магистратите. Съветът включва и членове, които задължително се излъчват извън магистратските среди. От тях един се избира от Държавния съвет, двама се назначават от Президента, двама от председателя на долната камара, двама от председателя на горната камара и един от Националния адвокатски съвет.
Във всяка от колегиите съдиите, съответно – прокурорите имат мнозинство. Заедно двете колегии образуват пленарен състав на Съвета, който заседава веднъж месечно. По силата на чл. 65 от Конституцията на Република Франция Висшият съвет на магистратурата провежда пленарни заседания, за да отговори на исканията за становища, отправени от президента на републиката. Пленарният състав дава становище по деонтологични въпроси, засягащи съдиите или други въпроси, свързани с функционирането на съдебната система, когато е сезиран от министъра на правосъдието. Планарното заседание има и координационни фунции (координира дейността на двете колегии) и посреща международни делегации.
Правомощията на Съвета са концентрирани в областта на назначаването, дисциплинарната отговорност и повишаването на магистратите. Съветът е длъжен да представя и годишен отчет за съдебната власт.
Съдиите от касационния съд, председателите на апелативните съдилища и председателите на големите първоинстационни съдилища се назначават от президента по препоръка на Съвета. Останалите съдии се назначават пряко от колегията.
При дисциплинарни производства срещу съдии компетентната съдийската колегия в тези случаи се председателства от председателя на касационния съд. Проверката се извършва от Съдебния инспекторат под надзора на министъра на правосъдието. Докладът относно фактите се представя на Съвета от министъра на правосъдието или председателя на касационния съд. Съветът назначава един от своите членове за докладчик, който да извърши проверка и да изготви доклад. В хода на проверката проверяваният съдия се изслушва от един негов колега, а в някои случаи от лицето, подало оплакване и свидетелите. След като проверката приключи проверяваният съдия се явява в публично заседание. Директорът на съдебната служба дава становище от името на министъра на правосъдието, като докладчикът изчита своя доклад. На база на този доклад Съветът провежда разисквания при закрити врата, като самото решение е публично.
За да се гарантира безпристрастността на дисциплинарните състави, председателите на първоинстанционните и второинстанционните съдилища или ръководителите на прокуратурите към тези съдилища или генералните прокурори, които са членове на Съвета, нямат право да участват в решаването на дсициплинарни производства спрямо съдии и прокурори, които принадлежат към техните съдилища.
Всеки гражданин, който счита, че в хода на съдебен процес съдия е демострирал поведение, което подлежи на дисциплинарана санкция, има право да подаде оплакване директно до Съвета.
Съветът няма бюджетни, административни и представителни правомощия и не управлява имуществото на съдебната власт.
Италия
Италианският Висш съвет на магистратурата (Consiglio Superiore della Magistratura) е тясно свързан с френския Conseil. Председателства се от държавния глава, който е член по право. Другите двама членове по право са председателят на Върховния касационен съд и главният прокурор към Върховния касационен съд. Останалите членове са избираеми. Съветът се състои от 20 членове, назначени от органите на съдебна власт и 10 квалифицирани юристи, избрани от двете камари на парламента в съвместно заседание. Мнозинство в Съвета имат съдиите.
Правомощията на Съвета са свързани с назначаване, преместване и повишаване на членовете на съдебната власт и на други лица, които работят в съдилищата, както и с реализиране на дисциплинарна отговорност на съдиите и прокурорите.
Италианската система не прави принципна разлика в статуса на съдиите и прокурорите. И двете групи конституционно са категоризирани като магистрати, въпреки че имат различни функции. Прокурорите имат същите гаранции за независимост като съдиите.
Задача на Съвета е да гарантира, че строгите дисциплинарни процедури по италианското законодателство не са предмет на злоупотреба. Дисциплинарните производства могат да бъдат започвани по инициатива на Главния прокурор към Върховния касационния съд или министъра на правосъдието и се разглеждат от специално дисциплинарно отделение на Съвета.
Съветът е подпомаган в своите функции от местни съдебни съвети. Тяхната роля е да дават становища на Съвета по отношение на кариерното израстване, професионалната дейност и дициплинарната отговорност на магистратите. Съветите са подпомагащи и функционално подчиненени на Съвета. Техните становища имат изключителна тежест за крайното решение, което се взима от Съвета. В съдебни окръзи с по-малко от 350 магистрати местният съвет се състои от 6 магистрати, 1 университетски професор, назначаван от Националния университетски съвет и 2-ма адвокати, назначавани от Националния адвокатски съвет. В окръзи с повече от 350 магистрата местният съвет се състои от 10 магистрати, един професор по право и трима юристи. Председателите на съдилищата са винаги магистрати, назначавани от Съвета със съгласието на министъра на правосъдието.
Съветът няма бюджетни, административни и предствителни правомощия и не управлява имуществото на съдебната власт.
Испания
Генералния съвет на съдебната власт (El Consejo General del Poder Judicial) се състои от президента на ‘Tribunal Supremo’ (председател) и от 20 членове, назначени от държавния глава по препоръка на Парламента за срок от пет години. Съдиите имат мнозинство в Съвета. 12 от членовете са излъчени от съдебната власт и 8 са адвокати и други юристи. Правомощията на Генералния съвет са свързани с назначаване, повишаване и осъществяване на проверки и дисциплинарни процедури. В състава на Съвета не са включени прокурори.
Португалия
В Португалия има два съдебни съвета:
1. Върховен съвет на магистратите (Conselho Superior da Magistratura), който се състои от 16 членове: 2-ма се назначават от държавния глава, 7 от Парламента и 7 съдии. Съветът се председателства от председателя на Върховния съд. Както и в Испания, прокуратурата не е част от Съвета. Правомощията на Съвета включват назначения, преместване и повишаване на съдиите.
2. Върховен съвет на административните и данъчни съдилища (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais), който се състои от 10-ма членове: 4-ма съдии, избрани от съдии, 4-ма се избират от парламента и 2-ма – от държавния глава. Избраните от парламента и президента на републиката членове на Съвета са професори и доктори по право и 1 съдия. Освен вземане на решения по кадрови въпроси правомощията на Съвета включват и търсене на дисциплинарна отговорност.
Швеция
Шведският Съвет на съдебната власт (Domstolsverket) съществува от 1975 г. Съветът е създаден като независим административен орган, ръководен от генерален директор. Изпълнителният борд на Съвета е под негово председателство и се състои от 4-ма съдии (2-ма председатели на окръжни съдилища и 2-ма председатели на апелативни съдилища), 2-ма членове на Парламента, 1 адвокат и 2-ма представители на синдикатите.
Правомощията на шведския Съвет на съдебната власт включват решаването на административни задачи, свързани с изготвянето на бюджета и разпределението на националния бюджет за съдебната власт между съдилищата, както и административни правомощия, които подпомагат съдилищата в областта на съдебната администрация, обучението, жилищата, автоматизацията и компютъризацията (създаване и поддържане на системи за бизнес администрация, бази данни за съдебната практика и други подобни), административната организация, съдебната статистика. Носи и отговорност за счетоводна информация относно изразходването на средствата. Съветът основно изпълнява подпомагаща роля в набирането и назначаването на съдии.
Съветът има бюджетни, административни и консултативни правомощия. Не участва в подбора на съдии и в дисциплинарните производства.
Нидерландия
Съветът на съдебната власт в Нидерландия съществува от 2002 г. Преди това същите функции се изпълняват от Министерство на правосъдието и сигурността. Идеята за създаването на Съвета е била да се създаде буфер, дистанция между съдебната власт и министерството. Основните правомощия на ССВ са свързани с улесняване/подпомагане/съдействие на основните дейности по осъществяване на правосъдие. Съветът няма правомощия по отношение на Върховния съд в Нидерландия. Предвидените в закона правомощия на ССВ: 1. Съставя бюджета на съдебната власт; 2. Разпределя финансите на съдилищата; 3. Оказва оперативна подкрепа; 4. Подкрепа при процедурите по подбор; 5. Насърчава качеството и унифицирането на законодателството; 6. Консултира при изготвяне на нови законодателни актове. Задачи, които Съветът изпълнява, но не са предвидени в закона: 1. Има ролята на говорител на съдебната власт (на национално и международно ниво); 2. Международно сътрудничество. Съветът разработва концепцията и правилата за подбор и обучение на магистратите, но не назначава. В момента се разработва нова концепция за образование на съдиите – съобразно индивидуалните потребности. Самото назначаване на съдиите става с с указ на Краля след процедура, която е изцяло локална практика (за всеки отделен съд). ССВ не притежава правомощия, свързани с налагане на дисциплинарни наказания на магистрати. Наблюдава се тенденция за увеличаване на правомощията с такива, които не са предвидени в закона, което води до напрежение между органа и съдиите.
Съдебният съвет в се състои от 4-ма (преди са били 5-ма) постоянни членове: 2-ма съдии и 2ма икономисти, финансисти, които са професионалисти с управленски опит и умения за стратегическо планиране. Мандатът на членовете на Съвета е 6 години с възможност да се удължи с още 3. Министърът на правосъдието и сигурността ги номинира след консултации в рамките на съдебната власт. Назначават се от Краля.
В периода 2011г. – 2014г. Съветът е поставил за изпълнение 5 основни цели: 1. Да допринесе за укрепването на върховенството на закона; 2. Да затвърди основните ценности на съдебната власт: независимост, безпристрастност и професионализъм; 3. Да отговаря на нуждите на обществото; 4. Да утвърди новата съдебна карта, създадена след обединяване на съдилищата: 19 ОС се свеждат до 11; 5 АС до 4 (това е постигнато към 1 януари 2013 г.) 5. Да повиши капацитета на организацията на съдебната власт и нейното оперативно управление
Ирландия
От 16 април 1998 г. Ирландия функционира Съветът на съдебната власт (услуги за съдилищата). Съветът е под председателството на главния изпълнителен инспектор (назначен на 1 януари 1999 г.) и се състои от 9-ма членове от различни съдилища, главния прокурор, 2-ма адвокати, представители на администрацията на съдебната власт (съдебни служители, деловодители и т.н.), прокурор/окръжен прокурор, член, представляващ интересите на потребителите на съдилищата, и член, определен от Обединените синдикати, правен експерт.
Съветът има редица задачи и правомощия в областта на съдебната администрация и управление, включително разпределението на бюджетни средства; извършва проверки на разходите на бюджетните средства от съдилищата; обща административна помощ на съдилищата; има отдели, подпомагащи съдиите, отношенията с външни организации и граждани (включително връзки с медии); поддържа и управлява жилищния фонд; организира програми за обучение; осигурява достъп до информация и носи отговорност за данните, свързани с процеса на работа на съдилищата, предоставяне на годишните доклади и стратегическите планове; съветва министъра на правосъдието по въпроси, свързани със съдебните процедури.
Дания
На 26 юни 1998 г. Дания приема Закон за Съвета на съдебната власт (Lov om Domstolsstyrelsen), с който се създава независим Съвет на съдебната власт по примера на Швеция. Съветът, който функционира от юли 1999 г., е под председателството на директор и борд от 5-ма членове от различни органи на съдебната власт (Върховен съд, апелативни съдилища, окръжни съдилища, съдилища на кантоните, както и специални съдилища), 2-ма съдебни служители и 2-ма от отделите, подпомагащи съдиите, 1 адвокат и 2-ма от съдебната регистратура Министърът на правосъдието назначава членовете на борда за 4-годишен мандат. Членовете на борда не могат да бъдат едновременно членове на Парламента, членове на Държавния борд или на друг представителен орган на местно ниво.
Директорът и Изпълнителният борд не могат да упражняват правомощията си самостоятелно. Съветът, освен че подпомага Съвета за назначенията в съдебната власт (отделен орган), има и правомощия в областта на бюджетирането, както и правомощието при нужда да сезира Парламента директно, ако счита, че отпуснатите средства не са достатъчни.
Съветът има правомощия да разпределя средствата от бюджета между съдилищата, да инспектира изразходването на средства, да изготвя годишни доклади и годишни финансови отчети и отговаря за общото администриране на съдилищата. Съветът има подпомагаща роля в информационното осигуряване и автоматизация.
Белгия
Висшият съвет на правосъдието е създаден е през 1998 г., като започва работа през 2000 г. Целта на създадения Съвет е да направи съдебните номинации и назначения по-прозрачни. Неговите правомощия включват организиране на съдебните конкурси и номиниране пред министъра на правосъдието на кандидати за вакантните съдебни постове, изготвяне на програми и правила за съдебното обучение, външен контрол върху съдебната система чрез разглеждане на жалби на гражданите и осъществяване на одит на съдебните институции, както и консултативни правомощия.
Висшият съвет на правосъдието работи независимо от съдебната и изпълнителната власт, като изпълнителната власт не се включва в дейността на Съвета по назначаване в съдебната власт. От създаването на Съвета съдебната власт е обект на независим надзор за първи път в своята история. Работата на Съвета е нормативно закрепена в Конституцията и той е абсолютно автономен по отношение на инициативите си.
Висшият съвет на правосъдието се състои от 44-ма членове, всеки назначен за срок от четири години – 22-ма съдии, 22-ма – външни за съдебната власт членове (8 адвокати, 6 преподаватели в университет или членове на управителен орган на висше учебно заведение и 8 представители на гражданското общество).
Членовете са разделени между две езикови колегии, всяка от които има 22-ма членове: 11 съдии и 11, които не са съдии. Всяка езикова група трябва да включва, наред с 11-те, които не са съдии, 4 адвокати и 3 университетски преподаватели или членове на управителен орган на висше учебно заведение.
На всеки четири години 22-ма съдии се избират от всички съдии и прокурори в Белгия, а останалите 22-ма се назначават от Сената с мнозинство от две трети. В края на своя 4-годишен мандат членовете могат да кандидатстват за преизбиране, но само за един допълнителен мандат.
Общото събрание се състои от 44-ма членове – заседават веднъж месечно, за да обсъдят дневния ред. Правомощията му включват приемане на решенията на комисиите, избор на Бюро. Бюрото е „кръвоносната система“ на Висшия съвет на правосъдието. Бюрото се състои от четирима членове от Общото събрание, които да председателстват Съвета на ротационен принцип за срок от 1 година. Всеки от тях ръководи Комисията по предложения и назначения или Комисията за консултации и проучвания. Всеки член на Бюрото председателства комисия по време на мандата си.
Членовете на Висшия съвет на правосъдието понякога заседават в езикови групи или "бордове", както и по други поводи в смесени групи. Френскоговорящите и холандскоговорящите бордове са компетентни да разглеждат индивидуални случаи (предложения, назначения, жалби). При определени случаи бордовете се срещат в съвместни сесии.
Два вида комисии се съставят в рамките на всеки от бордовете.
Комисията по предложения и назначения (състои се от 14 членове) представя кандидатите за номинация или назначаване, организира приемни изпити за съдебната система, ръководи обучението на съдии и съдебни стажанти. Комисията заседава при кворум от 10 членове.
Комисията за консултации и проучвания (състои се 8 членове) дава мнения и препоръки по отношение на формирането на политики, разглежда жалби, извършва одити и специални разследвания, както и мониторинг на механизмите за вътрешен контрол. Комисията заседава при кворум от 6-ма членове.
Тези комисии заседават и в съвместни сесии. Съвместната комисия за номинации и назначения е съставена от 28 членове, а съвместната Комисия за консултации и проучвания се състои от 16 членове.
Съветът няма правомощия да налага дисциплинарни наказания. Такива правомощия имат дициплинарните органи, които се състоят от съдии, които се намират по-високо в йерархията по отношение на лицето, чиято дисциплинарна отговорност се търси. Дисциплинарните органи информират Съвета за решението си и обосновават мотивите си за него. Дисциплинарният орган, който образува производството, разглежда въпроса, ако се касае за леко дисциплинарно нарушение. Когато дисциплинарният орган прецени, след като бъде проведено проучване, че следва да се наложи тежко наказание, делото трябва да се препрати на Националния дисциплинарен съвет (Nationale Tuchtraad/Conseil national de discipline), който издава консултативно решение за наказанието, което следва да се наложи. По-тежките наказания се налагат единствено от състав на съда, непосредствено горестоящ на съда, към който принадлежи магистратът. По отношение на касационните съдии компетентно е общото събрание на касационния съд.
Основни стандарти за състава и функциите на Съветите на съдебната власт съгласно Становище № 10 на Консултативния съвет на европейските съдии относно „Съветът на съдебната власт в служба на обществото”
I. Цели и задачи
- основната задача на Съветите на съдебната власт е защитата на независимостта на съдиите като основен елемент в една правова държава, като по този начин се спази принципът на разделение на властите (т.1, т.14);
- Съветът на съдебната власт трябва да защитава независимостта както на съдебната система, така и на отделните съдии и същевременно да гарантира ефективността и качеството на правосъдието, както е определено в член 6 на Европейската конвенция за правата на човека, за да повиши доверието на обществото в съдебната система (т.8);
- Съветът на съдебната власт трябва да бъде предпазен от риска неговата независимост да бъде ограничена в полза на законодателната или изпълнителната власт с разпоредба в конституцията или текст в подобен документ (т.12, т.13).
II. За състава на Съвета на съдебната власт:
- За да се избегне впечатлението за защита на лични интереси, взаимно предпазване и назначаване с връзки и за да бъдат отразени гледните точки на обществото, Съветът на съдебната власт трябва да има смесен състав с болшинство на съдиите, дори ако някои конкретни задачи трябва да бъдат запазени за разглеждане от състав от всички съдии. Съветът на съдебната власт може да се състои също и само от съдии (т.16, т.19, т.20);
- бъдещите членове, независимо от това дали са съдии или не, се назначават въз основа на тяхната компетентност, опит, познаване на живота на съдебната власт и културата на независимост. Също така, те не могат да бъдат лица, участващи активно в политиката или членове на изпълнителната или законодателната власт (т.21, т.23);
- членовете на Съвета, които са съдии, трябва да бъдат избирани от своите колеги, без никаква намеса на политически органи или съдебната йерархия, по начини, осигуряващи най-широко представителство на съдебната власт; ако за подбора на членовете се използва системата на преките избори, Съветът на съдебната власт трябва да издаде правила, с цел да се сведе до минимум риска от намаляване на общественото доверие в съдебната система (т.17, т.31);
- назначаването на членовете, които не са съдии, с или без юридически опит, трябва да бъде възложено на неполитически формации; ако обаче се избират от парламента, те не трябва да бъдат членове на парламента, трябва да бъдат избрани с квалифицирано мнозинство, което изисква значителна подкрепа на опозицията и трябва да бъдат лица, които ще дадат възможност в общия състав на Съвета на съдебната власт да има разнообразно представителство на обществото (т.32).
III. Относно функционирането на Съвета на съдебната власт:
- членовете на Съвета трябва да бъдат с постоянна заетост, но мандатът трябва да бъде ограничен като продължителност и брой, за да се запази контактът със съдебната практика; на членовете (съдии и несъдии) трябва да бъдат дадени гаранции за тяхната независимост и безпристрастност (т.34, т.36);
- Съветът на съдебната власт трябва да управлява своя собствен бюджет и да бъде финансиран по такъв начин, че да се гарантира оптимално и независимо функциониране (т.37, т.38);
- някои решения на Съвета на съдебната власт трябва да бъдат мотивирани и да имат задължителен характер с възможност за съдебно обжалване (т.39);
- като съществен елемент на общественото доверие в съдебната система, Съветът на съдебната власт трябва да действа прозрачно и да се отчита за своите дейности чрез периодични доклади, които включват и мерки, които трябва да бъдат взети, за да се подобри функционирането на съдебната система (т.91-т.96).
IV. Относно правомощията на Съвета на съдебната власт:
- Съветът на съдебната власт трябва да има голям обхват от задачи, целящи защитата и укрепването на независимостта на съдебната власт и ефективността на правосъдието; той трябва също така да гарантира, че при изпълнението на неговите различни задачи няма да възникнат конфликти на интереси (т.41, т.43);
- за предпочитане е Съветът на съдебната власт да има компетенции за подбор, назначаване и повишаване на съдиите; това трябва да се извършва в абсолютна независимост от законодателната и изпълнителната власт, както и при абсолютна прозрачност относно критериите за подбор на съдиите (т.42);
- Съветът на съдебната власт трябва да участва активно в оценката на качеството на правосъдието и в прилагането на механизмите, които гарантират ефективността на работата на съдиите, но не трябва обаче да замества съответния съдебен орган, натоварен с индивидуалната оценка на съдиите (т.52-т.56; вж. Становище № 6 на КСЕС).
- Съветът на съдебната власт може да бъде натоварен да се занимава с етичните въпроси; той може също така да разглежда жалби на гражданите, които са се обръщали за защита от съда (т.57-т.61);
- Съветът на съдебната власт може да бъде натоварен с организиране и наблюдаване на обучението, но разработването и изпълнението на програмите за обучение остават задължение на Център за обучение, с който той трябва да си сътрудничи, за да се гарантира качеството на първоначалното и текущо обучение (т.65-т.72);
- Съветът на съдебната власт може да има разширени финансови правомощия да преговаря и управлява бюджета на съдебната власт, както и правомощия по отношение на администрирането и управлението на различните съдилища за по-добро качество на правосъдието (т.73-т.79);
- Съветът на съдебната власт може също така да бъде подходящата институция, която да играе важна роля за подобряване и защита на авторитета на правосъдието (т.80-т.86);
- Съветът на съдебната власт трябва да дава становище да всички проекти на нормативни актове, които биха могли да имат въздействие върху съдебната власт, например върху независимостта й, или които биха могли да намалят гаранциите за достъп на гражданите до правосъдие преди съответните законопроекти да бъдат внесени за разглеждане в парламента (т.87);
Източници:
1. Guarnieri, Carlo – “Do Judicial Councils Further Judicial Independence? Some Lessons from Europe”, 2011
2. Benvenuti, Simone – “The French and Italian High Councils for the Judiciary Observations Drawn from the Analysis of Their Staff and Activity (1947-2011)”, 2012
3. European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) – Councils for the Judiciary in EU countries, 2003
4. Martín, Joaquín Delgado – “Councils for the Judiciary in 25 Questions”
5. Garoupa, Nino; Ginsburg, Tom – “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence”, 2009
6. Доклад от работно посещение до Нидерландия, Съюз на съдиите в България, 2014 г.
7. Становища на Консултативния съвет на европейските съдии