СЪДЕБНА НЕЗАВИСИМОСТ, ОТЧЕТНОСТ И ОТГОВОРНОСТ: ПОГЛЕД ОТ ВЪРХОВНИЯ СЪД
ЛЕКЦИЯ
от
Лорд Филипс[1]
Лекцията на „Съдебна независимост, отчетност и отговорност: поглед от Върховния съд“, която представяме, е изнесена в University College London в рамките на университетския проект „Политиките на съдебната независимост в светлината на променящата се британска конституция“ под ръководството от университетската Секция по конституционно право.
Можете да откриете видео на лекцията на следния интернет адрес:
http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/events/judicial-independence-events/launch
Информация за останалите материали на университетския проект може да намерите на: http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/judicial-independence
Съдебна независимост, отчетност и отговорност: поглед от Върховния съд (PDF)
Съдебна независимост, отчетност и отговорност: поглед от Върховния съд (Word)
Когато бях Лорд първи съдия на Върховния съд (Lord Chief Justice of England and Wales), пред мен сигурно са положили клетва поне стотина съдии. Всеки един от тях се закле да правораздава „съгласно закона без страх или предпочитание, пристрастие или злонамереност”. За да изпълни тази своя задача, съдията трябва да е безпристрастен. За да бъде безпристрастен, съдията трябва да е независим – лично независим, т.е. свободен от натиск върху неговата личност, и институционално независим, т.е. свободен от натиск от страна на държавата.
През месец декември 2003 г. в Абуджа, Нигерия, се проведе среща на Британската общност на държавните глави, на която бяха приети т. нар. „Насоки от Латимър Хаус“ (the Latimer House Guidelines) за отношенията между трите държавни власти. Тези насоки посочват изискванията за независимост на съда. Съществуват множество предхождащи и последващи формулировки по този въпрос, но мисля, че тези са също толкова сполучливи, колкото и всички останали. Държавните глави набелязаха определени фундаментални ценности по следния начин:
„Ние вярваме в свободата на отделната личност, която се основава на закона, в равните права на всички граждани без оглед на пол, раса, цвят на кожата, вяра или политически убеждения, и в неотменимото право на личността да участва чрез свободни и демократични процеси в оформянето на обществото, в което той или тя живее.”
Тези ценности могат да бъдат гарантирани само чрез строго придържане към върховенството на закона. Върховенството на закона е основополагащият камък на демократичното общество. То е единствената основа, върху която гражданите, частните дружества, обществените организации и изпълнителната власт могат да подредят своя живот и своята дейност. За да бъде отстоявано върховенството на закона, от съществено значение е независимостта на съдебна власт. Върховенството на закона означава, че юрисдикцията на съдилищата включва възможността да бъде упражняван контрол върху действията на правителството, за да бъде гарантирана тяхната законосъобразност. В съвременното общество почти всеки аспект от живота на отделния гражданин е регулиран от страна на изпълнителната власт. Правомощието да бъде упражняван такъв контрол произтича пряко или косвено от законодателната власт. Гражданинът трябва да може да оспорва легитимността на действията на изпълнителната власт пред независима съдебна власт. Поради това, че изпълнителната власт е тази, която упражнява държавната принуда и която под една или друга форма най-често е страна по съдебни спорове, съдиите следва да бъдат защитени най-вече от натиска или влиянието на изпълнителната власт.
Затова в тази лекция аз ще се съсредоточа върху институционалната независимост на съдебната власт. Смятам да обърна внимание на някои проблеми, които считам за особено важни и които не винаги имат лесен отговор. Това не е с цел да омаловажа личната независимост на съдията. В много части на света корупцията е злощастно ендемична. Корупцията на съдебни служители и съдии е всекидневие. В тази държава имаме късмета да сме родени в общество, което е свободно от такава корупция. Тук е просто немислимо някой да се опита да подкупи съдия. Когато споделям това с мои колеги от други части на света, става ясно, че те просто не ми вярват.
Назначения
Назначаването на съдиите е едно добро начало на темата за институционалната независимост. Насоките от Латимър Хаус изискват „подходяща, независима процедура по назначаване на съдии”, която:
„Гарантира качеството и способност за отстояване на личната независимост на назначаваните... Назначаването на всички нива трябва да се извършва въз основа на лични постижения, с приложението на подходящи разпоредби, които целят постепенното премахване на исторически наследени и други дискриминационни фактори”.
Тук не ни се казва какви точно са тези подходящи разпоредби, което е жалко, защото тази цел е не е леснопостижима.
Преди Закона за конституционната реформа от 2005 г. ние нямахме подходяща независима процедура за съдебни назначения, което не означава, че назначенията бяха порочни. Те бяха извършвани въз основа на препоръка от страна на Лорд Канцлера (Lord Chancellor), който беше министър от кабинета. Ведомството на Лорд Канцлера правеше собствено проучване за най-подходящите кандидати. Обикновено ставаше дума за хора, които дори не бяха заявявали желание да стават съдии. В тези случаи Лорд Канцлерът правеше всичко по силите си, за да ги убеди да се кандидатират.
Въпреки това в моята кариера никога не е имало съмнение в това, че Лорд Канцлерът не е повлиян от политически съображения при назначенията.
Той просто целеше да назначи тези, които ще бъдат най-добрите съдии. Назначенията в съдебната власт като цяло бяха основани на консултации, провеждани в рамките на самата съдебна власт и се базираха на впечатленията, които съдиите са изградили за способностите на юристите, които са се явявали по дела пред самите тях.
Тези назначения подлежаха на критика, защото бяха основани на възгледите на една съдебна власт, съставена от предимно бели мъже и произхождаща от горната средна класа. Упрекът беше, че съдиите препоръчват хора като самите тях.
Тази система търпеше критика и защото, въпреки че назначенията бяха реално свободни от политически натиск, то това не беше видно, тъй като се правеха от министъра в рамките на процедура, която не беше прозрачна.
Законът за конституционна реформа премахна почти изцяло участието на Лорд Канцлера в процеса по съдебните назначения и създаде Комисия по съдебни назначения за Англия и Уелс (Judicial Appointments Commission for England and Wales). Сходни органи бяха създадени в Шотландия и в Северна Ирландия. Съдиите са добре представени в Комисията, но не съставляват мнозинство, като за председател се изисква да бъде избирано лице, което не е юрист. Комисията препоръчва кандидати на Лорд Канцлера, който има ограничено право на вето. Законът предвижда специфично законово задължение на Комисията „да поощрява многообразието сред кандидатите, които са подбрани за назначаване”.
Това е по-лесно е да се декларира, отколкото да се направи. Досега Комисията има единствено ограничен успех, особено по отношение на висшите съдебни постове. Въпреки че положението се подобрява, ограниченото многообразие във висшите постове на съдебната власт на свой ред оказва влияние върху кандидатите за назначения във Върховния съд. Незадоволително е, че сред нашите дванадесет съдии има само една жена и че повечето от нас произхождат от сходни среди. Ние постановяваме решения, които не са обвързани от прецедентите на долустоящите съдилища и които често повдигат въпроси, свързани с обществените ценности. Ясно е, че е желателно да имаме по-добър баланс между половете и по-добре да отразяваме етническото разнообразие на нашето разнородно население. Назначенията обаче трябва да се извършват измежду тези, които са представили своята кандидатура, и Законът за конституционната реформа изисква назначенията да се извършват на основа на „постиженията“ на кандидатите.
За да отговорите на изискванията за назначаване във Върховния съд, трябва да сте заемали висок съдебен пост или да се квалифициран практикуващ юрист. Подборът за Върховния съд се прави чрез ad hoc комисия, съставена от председателя на Върховния съд, заместник-председателя и по един член от органите по назначаване от Англия и Уелс, Шотландия и Северина Ирландия. Поне един член на комисията трябва да не е юрист. Процедурата по назначаване включва сложна, бих казал прекалено сложна, двуфазна консултационна процедура, в която участие взима и Лорд Канцлерът. Той има силно ограничено право на вето. Към настоящия момент участвам в процедура за подбор на кандидати за заемане на две свободни места в Съда. Ето какво сме информирали кандидатите за качествата, които търсим у тях:
„Успешните кандидати трябва да демонстрират способност да отстояват своята независимост и интегритет, както и да отговарят в ИЗКЛЮЧИТЕЛНА СТЕПЕН на критериите, изброени по-долу:
• познаване на правото и практически опит;
• способност за критично мислене и интерес към правото, съчетани със значителен капацитет за креативно и гъвкаво анализиране и изследване на правна проблематика;
• яснота на мисълта и способност за изразяване, която е отразена най-вече в писмения труд на кандидата;
• способност за работа под напрежение и за завършване на работата с разумни бързина.
Успешните кандидати трябва да демонстрират и следните качества:
• обществена чувствителност и разбиране за съвременния свят;
• способност за колегиална работа, уважение към чуждите възгледи, но в същото време и способност те да бъдат оспорвани и дебатирани по конструктивен начин;
• желание за участие в по-широката представителна роля на Върховния съд, като например изнасяне на лекции, участие в конференции и разговор със студенти и други групи;
• визия, съчетана с разбиране на ролята на Съда и неговия принос за развитието на правото.”
Ограниченото участие на правителството посредством ветото на Лорд Канцлера е дискусионно. То реално се състои в това, че Лорд Канцлера може да помоли комисията да преосмисли своя избор, ако счита, че кандидатът, който тя е препоръчала, не е подходящ. Смятам това за оправдано. Нежелателно е комисията да може да назначава на най-високо ниво съдия, към който правителството изпитва недоверие, поне не без да обмисли това много внимателно. Като цяло считам, че променената процедура по назначаване изигра значителна роля в гарантирането на институционалната независимост.
Съдебната длъжност
Промените, въведени със Закона за конституционна реформа, означават, че вече не може да съществуват притеснения, че върху назначаването на съдии в Обединеното кралство съществува нежелателно политическо влияние. Условията на заеманата съдебна длъжност обаче трябва да гарантират, че съдията не е подложен на институционален натиск. Насоките от Латимър Хаус гласят:
„По принцип, възнаграждението на съдиите и техните осигуровки трябва да се определят от независим орган и тяхната реална стойност трябва да се поддържа във времето”.
Съдиите никога не трябва да смятат, че техните възнаграждения могат да бъдат застрашени, ако не угодят на правителството. При определяне на възнагражденията на съдиите правителството следва препоръките на независимия Орган за надзор върху възнагражденията на високопоставените служители (Senior Salaries Review Body) и поради тази причина прилагането на препоръките е понякога забавено или поетапно.
Тези заплати се изплащат директно от бюджета.
Несменяемостта е важна гаранция за съдебната независимост. В Обединеното кралство е необходимо решение на двете камари на Парламента за отстраняване на съдия от висшите съдилища, а по-нископоставените съдии могат да бъдат отстранени само след дисциплинарно производство. Ще кажа още нещо по въпроса за дисциплинарната отговорност, когато говорим за отчетността и отговорността на съдебната власт. Преди това бих искал да отделя малко време за независимостта на Върховния съд.
Върховният съд
Лично аз не участвах в преговорите с правителството за създаването на нов Върховен съд. Инициативата беше на правителството. Целта беше Обединеното кралство да има съд – последна инстанция, който е прозрачно независим. Аз бях от онези, които силно подкрепяха това предложение. Лорд Фалкнър, който защитаваше Законопроекта за конституционна реформа пред Камарата на лордовете (House of Lords), беше изцяло отдаден на тази цел. Пред Камарата той каза следното:
„Настъпи времето най-висшият съд на Обединеното кралство да излезе от сянката на законодателната власт… Основата цел е да се постигне пълно и прозрачно разделение между съдебната и законодателната власт. Върховният съд ще бъде управляван като отделен конституционен орган. Специални условия ще бъдат приложими към неговото бюджетно и финансово устройство, които ще отразяват неговия уникален статус.”
Имаше два аспекта на независимостта, които той се надяваше да бъдат постигнати – финансова независимост и административна независимост. Последвалите събития показаха, че постигането на тези цели е предизвикателство.
На основанието, че не гарантират независимостта на Съда, някои разпоредби на първоначалния Законопроект бяха подложени на тежка критика от страна на Специалната парламентарна комисия, създадена да го разгледа.
При разглеждането на тези ревизирани предложения от Камарата на лордовете на 14 декември 2004 г. Лорд Фалкнър обясни как той очаква тези желани цели да бъдат постигнати. Ще го цитирам подробно поради важността на казаното от него:
„Върховният съд ще бъде независим орган, създаден по силата на закона, който ще отговаря за назначаването на своите административни служители. Тези служители ще бъдат оглавявани от изпълнителен директор – държавен служител, назначаван от ad hoc комисия въз основа на процедура, чиято цел е да изключи политическо вмешателство.
Служителите на съда също ще бъдат държавни служители, отговорни пред изпълнителния директор, а не пред министъра.
По принцип изпълнителният директор ще бъде отговорен и ще действа под всекидневното ръководство на председателя на Върховния съд, като ще отговаря пряко пред парламента за финансите на съда, а не пред постоянния секретар на Министерството по конституционни въпроси.
Председателят на Върховния съд и изпълнителният директор ще определят проектобюджета на съда в съответствие с графика на бюджетния надзор на правителството и ще го представят на министъра, който ще го включи като отделен параграф заедно с цялостния бюджет на Министерството по конституционни въпроси. Министерството на финансите ще провери цялостния проектобюджет и ще одобри цялостната финансова разходна част, преди да представи проекта пред Камарата на общините (House of Commons) като част от цялостния проектобюджет. Камарата на общините одобрява законопроекта и съответните трансфери. Понеже Върховният съд ще има собствен бюджет, одобрените средства ще бъдат прехвърляни към Съда директно от централния бюджет (the Consolidated Fund), а не чрез Министерството по конституционни въпроси. Това ще гарантира, че Върховният съд има високо ниво на независимост при осигуряването и изразходването на средства в неговото всекидневно управление.
При този ревизиран модел министърът ще бъде само пощенска кутия за проектобюджета на Върховния съд и няма да има възможност да го изменя, преди да го представи пред Министерството на финансите. Веднъж щом Министерството на финансите разгледа проектобюджета и той бъде гласуван от парламента, средствата ще бъдат превеждани директно от централния бюджет към Върховния съд, а не чрез Министерството по конституционните въпроси.
Това изолира бюджета на Върховния съд и гарантира, че той не може да бъде пипан от министрите. Изпълнителният директор ще може да разпределя ресурси както прецени за уместно, за да осигури ефективната и ефикасна издръжка на съда при извършване на неговата дейност.
С други думи, единствено изпълнителният директор ще бъде отговорен за администрацията на съда, в съответствие с указанията на председателя, и ще бъде свободен от министерски контрол.
Ваши благородия, Вие ще забележете, че този модел запазва в известна степен участието на министъра.
Това остава абсолютно необходимо, като ключов конституционен принцип, един министър в крайна сметка трябва да бъде този, който в крайна сметка отговаря за осигуряване на бюджетa от страна на Министерството на финансите и отговаря пред Парламента за неговото цялостно управление.”
Впоследствие, при отговор на въпрос, отправен от Лорд Кингсланд, Лорд Фалкнър добави следното:
„Ясно заявих във всичко, което казах по този въпрос, че целта тук е парите, веднъж одобрени от Камарата на общините, като бюджет, да бъдат превеждани не от Министерството по конституционните въпроса, а директно от централния бюджет към изпълнителния директор, който, работейки под ръководството на председателя на съда и другите членове на Върховния съд, решава как да ги изразходи. Трудно можем да си представим по-голяма финансова независимост от тази.”
Не знам как ви звучи това, но на мен ми звучи доста добре. Доколкото става дума за финансиране, схемата ще бъде следната.
Изпълнителният директор и аз решаваме колко е необходимо, разбира се, като вземем предвид цялостната финансова ситуация. Ние даваме нашия проектобюджет на Лорд Канцлера, който го предава на Министерството на финансите. Министерството на финансите осигурява благословията на парламента, за да ни бъде предоставено това, което е необходимо и което ще бъде изплащано директно от Централния бюджет (the Consolidated Fund). След това, стандартният режим на надзор се осъществява от Сметната палата чрез публикуване на отчетите и, ако е необходимо, проверка от страна на Комисията по публични разходи.
Нека видим сега какво казва законът в окончателен си вариант по въпроса са финансирането.
„(l) Лорд Канцлерът трябва да гарантира, че на Върховния съд е осигурено следното: (a) такава съдебна палата, офиси и други помещения, каквито Лорд Канцлерът смята, че са подходящи, за да може съдът да извърша своята дейност; (b) такива средства, които Лорд Канцлерът счита, че са необходими на съда, за да извършва своята дейност.”
Аз лично не мога да разпозная в тези разпоредби правната рамка, която Лорд Фалкнър беше описал пред Камарата на Лордовете. Особено поразяващ е контрастът между изявлението, че министърът ще бъде просто пощенска кутия за предложението на Върховния съд и разпоредбата, че средствата, предоставяни на съда ще зависят от решението на Лорд Канцлера и неговата преценка за това, което той счита за подходящо при извършване на дейността на съда.
Лорд Канцлерът направи необходимото, за ни бъде осигурена възможно най-задоволителната съдебна палата и считам, че всеки, който ни е посетил в преустроения Мидълсекс Гилдхол (Middlesex Guildhall), би се съгласил с това. Финансирането обаче беше направено въз основа на схема, включваща продажба с пренаемане, така че трябва да изплащаме разноските за сградоустройството през следващите години. Доколкото ми е известно, преговорите на Лорд Фалкнър с Министерството на финансите относно бюджета не са били лесни. Макар специалната комисия да беше посочила, че преразгледаната рамка трябва да гарантира, че Съдът ще бъде „институционално свободен от административен натиск, трябва да бъде независим от Парламента, и икономически и административно жизнеспособен”, от Министерството на финансите просто отказаха да се съгласят, че Съдът ще се превърне в напълно самостоятелна институция, която ще комуникира пряко с Министерството на финансите.
Чудя се защо, след като органи като Сметната плата (the National Audit Office) правят именно това. Това обаче означаваше, че Съдът трябваше, по тяхно мнение, да бъде включен за целите на разпределение на средствата и бюджетен надзор в перото на някои от бюджетните разпоредели. (Това също означаваше, че министърът ще трябва да отговаря на легитимните въпроси, повдигани в парламента, относно финансирането и администрирането на съда, нещо в което аз не виждам нищо проблемно.)
Доколкото разбрах, Лорд Фалкнър не беше успял да убеди Министерството на финансите, че необходимото централно финансиране трябва да бъде предоставяно директно на Върховния съд. Вместо това Министерството на финансите първоначално предложи всички разноски на Върховния съд да бъдат покривани от съдебните такси.
Това очевидно би било изцяло непрактично, да не кажа равносилно на отказ от правосъдие, ако Върховният съд трябва да се издържа чрез налагането на такси, които да покриват пълния размер на разходи за дейността на съда. След дълги обсъждания, обмисляне и консултации беше постигнато съгласие, че административните разходи за Върховния съд ще бъдат разпределени в общите държавни административни разходи. По този начин се стигна и до сегашната сравнително сложна рамка, при която част от разходите се покриват от вноски, отделени от съдебните такси в Англия и Уелс, както и от съответни вноски от Шотландия и Северна Ирландия. Също така щеше да има малки приходи от „други стопански начинания”, като например прихода от продажба на сувенири и отдаване под наем на определени части от нашите помещения за целите на обществени събития. Остатъкът от нашия бюджет трябваше да бъде предоставен от Министерството на финансите.
При нас тази рамка не проработи по начина, по който се очaкваше. Голяма част от вноските останаха неплатени за всяка от двете финансови години от нашето съществуване – тези, които трябваше да дойдат от съдилищата на Англия и Уелс, на основата на предполагаемите им приходи. Това не беше постигнато нито през 2009/2010 г., нито през настоящата финансова година. Съдебната администрация на Англия и Уелс не беше в състояние да отдели необходимите средства за вноската и се наложи да се обърнем към Лорд Канцлера с молба това да бъде компенсирано. Нещо, което той подсигури. Тази рамка очевидно не дава гарантирания бюджет, който е бил предвиден от Парламента и създава риска Съдът да бъде подложен на ежегодните преговори, именно което правната рамката целеше да избегне.
Поне успяхме да се споразумеем с Лорд Канцлера за задоволителен бюджет за първата ни година. Повечето от нашите разходи са фиксирани и могат да бъдат изчислени предварително със сравнителна точност.
Преговорите за бюджета за нашата втора година бяха много по-различни. Бяхме в разгара на икономическа криза. Правителството беше решило, че публичният сектор трябва да извърши спестявания между 25 и 40 процента през периода на бюджетен надзор, което изисква значителни спестявания за 2010/2011 г. В хода на преговорите получих писмо от Лорд Канцлера, което показваше мащаба на икономиите, очаквани от Върховния съд, който аз мога единствено да опиша като безпрецедентен.
Писмото съдържаше и предложение, че за да бъдат извършени спестявания, нашата администрация трябва да се влее в съдебната администрация на Англия и Уелс. Предложение, което беше абсолютно неприемливо.
Ние разбирахме, че не можем да бъдем изолирани от необходимостта да бъдат съкратени разходите. Бяха проведени тристранни преговори между нашия изпълнителен директор Джени Роу, Министерството на правосъдието и Министерството на финансите. Този процес не беше проведен въз основата на ясна правна рамка.
В крайна сметка беше постигнато споразумение, което включваше значително съкращаване на нашия бюджет. Аз го одобрих, само заради уверенията на Джени Роу, че е възможно да бъдат направени икономии, които няма да засегнат неблагоприятно основните ни функции.
Моето заключение е, че сегашният модел на финансиране не гарантира по удовлетворителен начин нашата институционална независимост. На практика всяка година сме зависими от това, в което можем да убедим Министерството на правосъдието на Англия и Уелс да ни даде посредством „вноски”. Това положение не е задоволително за Върховния съд на Обединеното кралство. То вече води до тенденцията Министерството на правосъдието да се опитва да спечели Върховния съд като периферна част от своята империя.
Сега бих искал да кажа и няколко думи относно администрацията на съда. Член 48 от Закона за конституционна реформа, вмъкнат чак на етапа, когато законопроектът се разглеждаше от комисиите, предвижда, че Върховният съд трябва да има изпълнителен директор, назначаван от Лорд Канцлера след консултации с председателя на съда. Смятам, че законът регламентира нещата погрешно. Законът урежда възможността председателят да делегира на изпълнителния директор назначаването на служители и персонал на съда. Изпълнителният директор трябва да определи броя им по споразумение с Лорд Канцлера. Законът предвижда, че изпълнителният директор трябва да гарантира, че средствата на съда се използват за осигуряването на ефикасна и ефективна система за подпомагане на съда в неговата всекидневна дейност. Вероятно най-важната разпоредба е, че изпълнителният директор осъществява своите функции съобразно указанията на председателя на съда. Тук ви припомням това, което Лорд Фалкнър каза за тази правна рамка. Служителите на съда са държавни служители, които отговарят пред изпълнителния директор, не пред министъра, като изпълнителният директор е по принцип отговорен пред председателя на Върховния съд. Аз считам това за критичен елемент от нашата независимост – това, че изпълнителният директор дължи на първо място лоялност към мен, а не към министъра.
Аз знам, че Джени Роу споделя моя възглед. Моето впечатление е, че има хора в Министерството на правосъдието, които не оценяват това. Те аксиоматично приемат, че държавните служители са подчинени на министъра.
Джени Роу свърши изключителна работа като изпълнителен директор. Преходът от Камарата на лордовете към Върховния съд беше гладък. Функционирането на съда беше безукорно ефективно.
Ние успяхме да изпълняваме своите съдебни задължения, имайки пълно доверие на Джени и нейните служители. Лоялността, която те засвидетелстват към съда е ключова за неговата независимост.
Един от начините, по който можем да намалим разходите, за да се съобразим със сегашните финансови ограничения, е да намалим нашата численост. Макар съдебните възнаграждения да идват пряко от централния бюджет, те въпреки това се включват в изчисленията по пера. В продължение на много години Лордовете на правото, а сега и Върховният съд, са работили реално само с 11 членове, а не със законоустановения брой от 12.
Това беше поради отсъствието на Лорд Савил заради участието му в разследването на Кървавата неделя (Bloody Sunday). Лорд Савил вече е пенсиониран и ние умишлено отлагаме избора на негов заместник, за да съчетаем това със заместването на Лорд Колинс, който ще навърши законоустановената възраст за пенсиониране през месец май. Поради това, че успяхме да се справим с 11 членове в миналото, аз не бих възразил срещу законодателна промяна, която ще позволи броят на съдиите да е по-малък от 12, при условие че председателят на съда даде съгласие за това. В момента обаче Съдът работи на предела на възможностите си. Важно е Съдът да има достатъчно време за важните въпроси, които трябва да решава. Ще бъде жалко, ако бъдем подложени на натиск да намалим броя на нашите членове под необходимия за надлежното посрещане на нашета натовареност, за да се вместим в бюджетните ограничения.
Съдебен надзор за законосъобразност
Над 50 % от натовареността на съда днес се състои от публичноправни дела. Това прави още по-важна независимостта на Върховния съд спрямо правителството на Нейно Величество. Делата касаят оспорване на законосъобразността на актовете на изпълнителната власт. През моята юридическа кариера тази сфера на правото се разрастваше. Когато започвах, административните дела бяха рядкост.
Съдилищата неохотно се намесваха в дейността на изпълнителната власт. Те прилагаха това, което е известно като тестът на Уенсбъри, съгласно който административните актове не следва да бъдат отменяни, освен ако никой разумен администратор не би взел подобно решение. Този подход се измени със Закона за правата на човека. Законът изисква съдиите да преценяват дали действията на длъжностните лица не нарушават изискванията на Конвенцията за защита на правата на човека. Това предполага съдията да приложи тест за пропорционалност, а не теста на Уенсбъри. Законът за правата на човека увеличи броя на публичноправните дела, които съдилищата разглеждат. Но това не е единствената, нито основата причина за увеличаването на броя на делата. Смятам, че причините са две. Първата е повишената усложненост на съвременно общество, което води със себе си и повишен контрол на изпълнителната власт върху дейностите на гражданите. Това е съчетано с растящата осведоменост на гражданите и обществените организации за възможностите за оспорване на законосъобразността на тези актове.
Може би най-важната и трудна роля на Върховния съд е да поддържа уместен баланс между прерогативите на съдебната и изпълнителната власт.
Съдът в Страсбург позволява на държавите известна степен на преценка в начина, по който те спазват задължения си по Конвенцията за правата на човека.
Това е дефинирано като „поле за преценка“ (margin of appreciation). Важно е съдът също да оцени, че изпълнителната власт трябва да има известно свободно поле, в което може да упражнява своята преценка. Ако съществува заплаха за съдебната независимост, и тук говоря по принцип, не само по отношение на Върховния съд, то тя е именно, ако съдилищата прекрачат границите на тяхната роля в очите на правителството и обществеността, което може да изкуши парламента да ограничи правомощията на съдебната власт в сферата на контрола за законосъобразност.
В миналото министрите публично изразяваха техните притеснения относно начина, по който съдиите изпълняват своята роля. По делото Белмарш (Belmarsh) Камарата на лордовете отсъди, че поставянето под арест на чужденец, заподозрян в тероризъм, без да бъде проведен процес, е в противоречие с Конвенцията за защита правата на човека. Секретарят по вътрешни работи Чарлз Кларк искаше да проведе дискусия с лордовете на правото относно това как законосъобразно би могъл да се справи с проблема с тероризма. Лорд Бинам отклони тази покана. Такъв разговор би бил неуместен и в нарушение на принципа на разделение на властите. Чарлз Кларк не оцени това. Той публично заяви:
[Приложението на Закона за правата на човека] „понякога изглежда, че поставя човешките права на заподозрените в извършване на престъпление над правата на тези, които са застрашени от тази престъпност, над по-широките обществени нужди или последиците за обществото от дадено решение.
Съдебната власт не носи ни най-малка отговорност за защитата на обществеността и понякога изглежда, че е напълно в неведение за последствията на своите решения за обществото”.
Съвсем наскоро Лорд Хауърд, бивш лидер на торите, заяви е ефира на Радио 4: .
„Спрямо властта на избраните политици властта на съдиите се увеличи, продължава да се увеличава и трябва да бъде ограничена.
Все повече решения се взимат от съдии, неизбрани от никого и неотговорни пред никого, вместо от отговорните, избрани членове на Парламента, които отговарят пред електората за това, което се е случило”.
Тези изявление са свидетелство за неразбирането на ролята на съдебната власт. Когато разглеждаме законосъобразността на административните актове, ние не заместваме решението на изпълнителната власт с нашето решение. Ние проверяваме дали изпълнителната власт е действала в съответствие със закона, така както е приет от Парламента.
Коментари като тези подчертават важността на разпоредби като тази на чл. 3 от Закона за конституционна реформа.
(1) Лорд Канцлерът, другите министри на короната и всички, които имат отговорности, свързани със съдебната власт или по друг начин с правосъдието, трябва да отстояват непрестанната независимост на съдебната власт.
(4) За целите на отстояването на независимостта се възлагат следните конкретни отговорности.
(5) Лорд Канцлерът и другите министри на короната не трябва да се опитват да оказват влияние на определено съдебно решение въз основа на привилегирования си достъп до съдебната система.
(6) Лорд Канцлерът трябва взема под внимание:
(a) необходимостта от защита на тази независимост;
(b) необходимостта съдебната власт да има необходимата подкрепа, която й позволява да упражнява своите функции.
Член 17 от този закон изисква при встъпването в длъжност Лорд Канцлерът да даде следната клетва:
„Аз,................................... , се заклевам, че, с Божията помощ, заемайки поста на Лорд Висш Канцлер на Великобритания, ще зачитам върховенството на закона, ще защитавам независимостта на съдебната власт и ще изпълнявам своя дълг, за да осигуря необходимото за ефикасната и ефективна подкрепа на съдилищата, за които аз ще нося отговорност.”
От влизането в сила на Закона ние имахме трима Лорд Канцлери. Всеки един от тях остана верен на своята клетва. Миналия месец сегашният Лорд Канцлер Кен Кларк се яви преди пред Специализираната конституционна комисия на Камарата на общините. Той започна със следното изявление:
„Аз съм изключително отдаден на независимостта на съдебната от изпълнителната власт.
Реформата на длъжността на Лорд Канцлера отразява всичко това и слага тази държава на теория напълно в съответствие с разделението между съдебна и изпълнителна власт. На практика ние винаги сме били в това положение заради поведението, към което се придържат всички в тази държава. Но след всички направени конституционни промени, аз смятам, че тази реалност – на съдебна система, независима от изпълнителната власт, трябва да продължи да бъде отстоявана.”
По-късно каза следното по отношение на контрола за законосъобразност:
„Смятам, че съдебната власт остава в добра позиция. Единственото нещо, което се промени през моя живот, ако бихте ми позволили известна реминисценция в тази августовска обстановка, заобиколен от моите колеги, е забележителното разрастване на съдебния надзор. Аз винаги съм го подкрепял, още след като Лорд Уолф поде инициативата. Съвременната изпълнителна власт най-после щеше да бъде надлежно поставена под надзор, за да се предотврати произвол и несправедливо отношение към отделния човек. Дори аз, който винаги съм бил непоколебим ентусиаст в това отношение, съм смаян от начина, по който съдебният надзор за законосъобразност седи над всяко решение, което даден член на правителството или администрацията може да вземе.
Улавям се, че започвам да си мисля „Защо, за Бога, са допуснали съдебен надзор по такъв мъгляв и незначителен въпрос?”
Това е трудна работа и заема голяма част от времето на административните съдилища. Това няма нищо общо с мен.
Този съдебен надзор се намира там, където съдебната власт е решила да отведе този въпрос и би било крайно опасно да се опитаме да се върнем към предходното положение, защото всеки един на който и да е пост в правителството или администрацията трябва да подлежи на съдебен надзор за законосъобразност, но това доведе и до промяна в баланса на институционалните взаимоотношения. Според мен го промени много повече, отколкото Европейската конвенция за защита правата на човека, споменаването на която внезапно предизвиква напрежение. Съдебният надзор за законосъобразност седи зад половината от дискусиите, в които съм въвлечен, в правителството или в моето министерство, относно това как ние ще справяме с даден въпрос.”
Нашият Лорд Канцлер ни служеше и продължава добре да ни служи. Но какво да кажем за призивите за повече отговорност на съдебната власт?
Отговорност и отчетност
Съществува противоречие между това, което повечето хора имат предвид, когато призовават за отговорност и отчетност, и съдебната независимост.
Доколкото става дума за съдебните решения, системата за тяхното обжалване предоставя необходимата отговорност и надзор. Решенията на Върховния съд не подлежат на обжалване. Раздаването на картите приключва при нас, въпреки че Съдът в Страсбург понякога ще каже, че сме сгрешили даден аспект на човешките права. Разбира се, парламентът винаги има възможността за законодателна намеса, ако не харесва нашето разбиране на правото, и понякога се възползва от нея.
Класически пример за това е отмяната от страна на парламента на решението, че тези, които са изложили работници на азбест, отговарят единствено спрямо работниците, които са развили мезотелиома и то пропорционално спрямо излагането на азбест, на което са били подложени.
Какво да кажем за съдията, който се държи неподобаващо, независимо дали в съда или извън него. Редно е той да понесе своята отговорност. С право от съдиите се очаква да провеждат съдебните заседания възпитано и да не извършват нищо, което може да подложи на съмнение тяхната безпристрастност. Вън от съда те трябва да са внимателни да не извършат нещо, което може да урони престижа на съдебната власт. Доколкото става дума за неподобаващо поведение, явно е желателно съдебната власт да подлежи на дисциплинарен надзор. Това преди беше отговорност на Лорд Канцлера.
Законът за конституционна реформа установява изключително сложна законова рамка за дисциплинарната отговорност на съдиите в Англия и Уелс, в която Лорд Канцлерът има значителна роля. В крайна сметка обаче нито една дисциплинарна санкция не може да бъде наложена, освен ако Лорд първия съдия и Лорд Канцлерът не постигнат съгласие за това. Смятам, че това е една добра система. Съдиите не могат да бъдат обвинени, че се пазят помежду си, като в същото време съдебната независимост е гарантирана.
Някои обаче поставят въпроса, и Лорд Хауърд беше един от тях, че съдиите не са се явявали на избори и въпреки това те могат да отменят решенията на избраното правителството. Съществуват и тези, които призовават за някаква форма на потвърдителни изслушвания, в рамките на които кандидатите за съдебната скамейка ще бъдат подложени на някаква форма на проверка от страна на парламента.
Върховният съд на Съединените щати подлежи на такава процедура и аз не считам, че това е модел, който ние трябва да възпроизведем. Той води до политизиране на назначенията в съдебната власт и до това, че по някои въпроси съдебният състав изглежда, че се разделя по линията на политическите пристрастия. Вярвам, че включването на хора, външни за юридическата професия, в органите за съдебни назначения е за предпочитане при осигуряване на демократичен метод за съдебни назначения.
Медиите не се колебаят да нападат съдебната власт, но на мен не ми е известно някога съдия да е бил обвиняван в политическа пристрастност, дори не съм запознат с политическите възгледи на своите колеги в Съда.
Една от целите на създаването на Върховен съд е да гарантира, че обществеността е по-добре информирана относно последната инстанция на Обединеното Кралство. За тази цел ние заснемаме всички заседания в съда и предоставяме заснетото на разположение на радио- и телевизионните оператори.
Ние позволихме заснемането на два филма за Съда и върховните съдии с надеждата, че това ще информира гражданите и те ще разберат, че нашата роля е да даваме реално приложение на желанията на демократично избрания парламент и да им позволим да видят, че ние не сме отдалечени от хората, от чието име отстояваме върховенството на закона. Първият от тези филми беше излъчен на 27 януари, а вторият ще бъде излъчен по More 4 в десет часа тази вечер.
Ние считаме, че част от нашата роля е да приемаме покани като тази, на която аз се отзовах тази вечер, в опита си да се уверим, че обществеността е добре информирана за Върховния съд. Надявам се, че в това постигнах успех.
Заключение
Институционалната независимост на съдебната власт не винаги е лесно постижима, особено ако трябва да бъде съчетана с подходяща степен на отговорност и отчетност. Изисква се постоянна бдителност както от страна на съдиите, така и от страна на министрите. Една добре изградена законова рамка може да постигне много, но не и всичко.
Установяването на Върховния съд целеше всички да видят, че последната инстанция на Обединеното кралство е изцяло независима от законодателната и изпълнителната власт и да повиши обществената отговорност и отчетност чрез по-голяма отвореност и по-лесен достъп. Голяма част от тези цели беше постигната, без да забравяме за резервите, които вече изразих относно факта, че ние нямаме пълна финансова независимост и въпреки факта, че може би не всички оценяват, че нашата администрация е независима от Министерството на правосъдието. Надявам се, че този проект за изследване на съдебната независимост ще има възможността детайлно да разгледа тези и свързаните с тях проблеми.
Превод: Симеон Стойчев
[1] Лорд Филипс е пенсиониран Лорд на правото и първият председател на Върховния съд на Обединеното кралство (Supreme Court of United Kingdom), създаден през 2009 г.
Получил е юридическото си образование в Кингс Колидж (King's College), Кембридж и отслужил военната си служба в Кралския военен флот (Royal Navy). През 1962 е приет в колегията на процесуалните адвокати (the Bar). През 1978 е назначен за Съветник на кралицата (QC). В своята адвокатска кариера специализира търговско и адмиралтейско право.
През 1982 г. е назначен за съдия. През 1987 става съдия във висшия съд (High Court). Назначен е за съдия в отделението на Кралската скамейка, където работи като съдия по търговски спорове. В съдебната си кариера е бил председател на съдебните състави по някои от най-нашумелите дела във Великобритания, включително изключително сложните и мащабни дела по несъстоятелност Maxwell Pension Funds и Barlow Clowes.
През януари 1999 е въздигнат в Лорд на правото, и два месеца по-късно участва в съдебния състав по делата на генерал Агусто Пиночет, по които постановява, че бившият чилийски диктатор не може да се ползва с имунитет за престъпления, по които може да се постанови екстрадиция. През юни 2000 г. е назначен за Магистър на свитъците (Master of the Rolls) – председател на гражданската колегия на Апелативния съд. През 2005 г. заема длъжността Лорд първи съдия (Lord Chief Justice). През 2008 г. е назначен за старши Лорд на правото и под неговия надзор се извърша прехода от Камарата на лордовете към Върховния съд през 2009, като става и неговия пръв председател.
Добива известност, като председател на публичната анкетна комисия за разследване на кризата с болестта спонгиформната енцефалопатия по говедата („луда крава“). В неговия заключителен доклад е изразени становището, че ако правителството беше предприело своевременно необходимите действия е щяло да предотврати разпространяването на заразата. Дейвид Боди, юрисконсулт на семействата на жертвите на болестта, тогава изразява признание и уважение към неговата "изчерпателната и отлична работа" по разследването.
През 2006 изказва своята загриженост за пренаселените затвори и последствията от това, изразяващи се в изключително трудната реабилитация на затворниците след излежаване на присъдите. Във връзка с това призовава за по-широко използване на обществено полезния труд, като наказателна мярка в присъдите. За да докаже своята теза, Лорд Филипс се включва в такава програма за обществено полезен труд, използвайки прикритието на шофьор, осъден за управление в пияно състояние. Заедно с останалите осъдени участва в почистването общински имот в Thames Valley, без останалите да подозират, че работят и обядват с най-високопоставения съдия в Англия. Неговият извод от преживяното е, че програмата за общественополезен труд работи, но изисква по-добро финансиране. Тази неговата позиция е остро атакувана от вестник Sun, който призовава за неговата незабавна оставка и го обвинява, че е снизходителен към престъпността.
Той също изказва мнението, че подкрепата за тероризма ще расте, ако имигрантите чувстват, че техните човешки права не са уважавани. Тези негови коментари са изказани след изоставянето на някои анти-терористични мерки в резултат на съдебни решения, които ги обявяват за противоречащи на Закона за човешките права.
Известен е и със своя навик да ходи на работа в съда с колелото си, със уменията си да плува на открито във всеки сезон от годината, както и с хобито си на планинар, прекосил Хималаите и Филипините.
Към настоящия момент Лорд Филипс заема длъжност като заместващ съдия в Съда на последната инстанция на Хонконг (Court of Final Appeal in Hong Kong) и също така длъжността председател на Катарския международен съдебен център за разрешаване на спорове (President of the Qatar International Court & Dispute Resolution Centre).
Повече информация за Лорд Филипс можете да намерите на следните интернет страници:
Profile: Lord Chief Justice, BBC: http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/4104320.stm
Лорд Филипс: либералният майстор на кристалната яснота (Lord Phillips: Liberal-minded master of lucidity), 2009, статия на Андрю Антони от Обзървър: http://www.theguardian.com/theobserver/2009/oct/04/lord-phillips-profile-supreme-court
Brick Court Chamber, Lord Phillips profile: http://www.brickcourt.co.uk/people/profile/lord-phillips